Persian Arabic English French German Japanese

سایت حقوقی محمد حسنی

 

 

اساسنامه موسسه حقوقی عدل فردوسی

شماره ثبت : 27794

ارائه كليه خدمات حقوقی و به عنوان مشاوره حقوقی و انجام كليه امور وکالت در مراجع قضایی -اداری - مالی - ثبتی - دادگاه‌های خانواده - شهرداریها و کمیسیون های آن به ویژه کمیسیون ماده پنج -دادگاه های عمومي و انقلاب و مراجع مربوط به تعزیرات حکومتی- مراجع مالیاتی و کمیسیون های آن - هیئت هاي تحت پوشش وزارت کار و امور اجتماعی ودیوان عدالت اداری- همچنین ارائه كليه خدمات حقوقی شامل مشاوره وهمچنين انجام كليه امور وکالت از طرف خارجیان در مراجع داخلی مطابق با ضوابط و قوانین موضوعه و موازین حقوقی بین الملل و انجام امور داوری اعم از داخل و بین المللی

 
 
 
 

درصورتی که نیاز به وکیل دارید می توانید به موسسه حقوقی عدل فردوسی مراجعه نمایید. موسسه حقوقی عدل فردوسی با قبول کلیه دعاوی دادگستری از جمله کیفری ، حقوقی ، خانواده ، امور شهرداری ها ، دیوان عدالت اداری ، ثبتی ، ملکی و سایر دعاوی دادگستری درخدمت هموطنان عزیز می باشد.

آدرس : تهران ، خیابان انقلاب اسلامی ، بین میدان فردوسی و لاله زار ، پلاک 630 ، واحد 9 -تلفن تماس تهران: 66342315 

وب سایت موسسه : ferdose.ir

طرح توجیهی تدوین قانون جامع شهرداری با هدف مدرنیزاسیون نظام حقوقی شهری

 

تهیه و تدوین: دکتر نادر شکری

 

طرح توجیهی تدوین قانون جامع شهرداری

با هدف مدرنیزاسیون نظام حقوقی شهری

 

مقدمه: 

یکجانشینی و سکونت، بشر را از مرحله وضع طبیعی به یک مرحله جدید از زندگی اجتماعی وارد کرده است. این واقعیت به نوبه خود ضرورت انتظام امور اجتماعی را پدیدار ساخته است. نظم بخشیدن به زندگی جمعی با وضع قوانین و استقرار عرف‌های الزام آور ملازمه دارد. 

همین روند تحولی مسئله شهر و شهرنشینی را بر زندگی بشر عارض کرده است که امروزه به جرأت می‌توان گفت که هیچ گریزی از آن نیست. 

با همه تنوع و تفرق در آیین‌ها و آداب و رسوم جوامع، نیازهای اساسی انسان‌ها در همه جوامع یکسان‌اند. بهره مندی از حداقل‌های زندگی برای هر جامعه‌ای اصل است. بنابراین بسیاری از مقررات تأمین کننده این برخورداری‌ها قابل الگوگیری می‌باشد. به همین دلیل است که در حوزه حقوق شهری شاهد الگوپذیری و تقلید در وضع مقررات در جوامع مختلف می‌باشیم. 

علیرغم وجود این اشتراکات، هر جامعه‌ای یک نیاز معنوی خاص خود را هم دارد و آن این است که با وجود تقلید و الگوگیری دغدغه حفظ هویت و اصالت خود را نیز در سر دارد. 

هر جامعه‌ای علاقمند است در عین حالی که از تجربیات دیگران استفاده می‌کند در تدوین قوانین (شهری) به گونه‌ای عمل کند که پوسته بیرونی بناها در شهر نماد هویت و فرهنگ او نیز باشد. 

حال با این مقدمه ببینیم وضع جامعه ایرانی و نظام حقوقی آن در ارتباط با شهر، شهروند و شهرداری چگونه است و اینکه آیا از منظر قوانین و مقررات وضع موجود پاسخگوی نیازهای امروزی می‌باشد یا خیر؟

 

 

اول: وضع موجود

 

1- قوانین شهری ایران تقلیدی بوده‌اند

همچنانکه قبلاً متذکر شدیم استفاده از تجربیات جوامع دیگر (به خصوص در حوزه حقوق شهری) فی نفسه امر نکوهیده‌ای نیست. آنچه می‌باید مورد توجه باشد این است که به عنوان یک واقعیت هر قانونی آثار و حساسیت‌های خود را دارد و اصولاً هر مقرراتی در بستر فرهنگی خود تولد یافته و سیر تحولی خود را طی می‌کند. بنابراین کپی برداری خالص بدون توجه به ملاحظات و شاخص‌های بومی بعضاً موجب دردسرهایی شده و اصولاً نقض غرض خواهد بود. 

با شکل گیری شهرسازی نوین در ایران و گرایش به ایجاد شهرهایی با الگوگیری از جوامع غربی و بالطبع ملازمه این گرایش با دخالت در حقوق خصوصی اشخاص، قانونگذار ایرانی در صدد بر می‌آید تا این راه را برای شهرسازان و مدیران اداره شهرها فراهم آورد. 

به موجب این مداخله تقلیدی، دولت بر آن می‌شود که چهره و سازمان شهر را نیز بر مبنای تفکر و تحول درونی بلکه بر اندیشه و تغییر بیرونی دگرگون سازد. در این برنامه دو دغدغه اصلی «کارایی» و «بازدهی» بوده‌اند که ریشه اروپایی دارند. حاصل عنایت به این دغدغه‌ها نیل به «شهر صنعتی» یا «شهر قرن نوزدهم» در اروپا بود که علیرغم ظاهر فریبنده شهر بعدها منشاء مشکلات و نابسامانی‌هایی گردیدند. 

سابقه تأسیس شهرداری‌ها در ایران، منبعث از قانون، در مقایسه با دیگر نقاط جهان به زمان چندان دور نمی‌رسد و تقریباً متقارن است با آغاز مشروطیت که بنیان‌های استعدادی جای خود را به نهادهای عمومی و قانونی داد و تقریباً عمری یکصد ساله را تجربه کرده است. 

اولین قانون مربوط به نظام شهرداری ایران به سال 1286 هجری شمسی بر می‌گردد که با عنوان «قانون بلدیه» تصویب و سنگ بنای شهرداری‌های فعلی گذاشته شد. این قانون به لحاظ حساسیت‌های جامعه آن روز ایران درباره حقوق مالکانه (مستظهر به حمایت‌های فقهی) فقط توانست بعد از اصلاحات بعدی در سال 1309 قدت واقعی و الزام آوری به خود گیرد. 

قانون شهرداری در سال‌های 1327 و 1331 مورد بازنگری قرار گرفت و لیکن بعد از آن قانون نوبت به تصویب قانون نسبتاً جامع دیگر که ساختار کاملاً تقلیدی و کپی برداری دارد. این قانون، قانون 1334 شهرداری‌ها است که عمدتاً ترجمه قوانین کشورهای غربی می‌باشد. علیرغم برخی نارسایی‌های قانون مذکور، می‌توان گفت توجه به مدیریت واحد شهری (دغدغه امروزی نظام حقوق شهری) از نکات مثبت این قانون بوده است. 

شایان ذکر است، در چند دهه اخیر نیز در قوانین برنامه‌های سوم و چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، این اقلید ایجاد شد که شهرداری‌ها همچون گذشته به سمت مدیریت واحد شهری (حکومت‌های محلی) گام بردارند (ماده 136 قانون برنامه سوم) و لیکن متأسفانه عملاً اقدامی صورت نگرفت.

 

2- قوانین مربوط به شهرداری در ایران اغلب تکلیف محوراند

باید به این واقعیت اذعان کرد که اگرچه شهر محلی است که قاعدتاً دولت کمترین قدرت مداخله را می‌بایست اعمال کند، لیکن قوانین شهری ایران به گونه‌ای طراحی شده‌اند که پیش از معرفی حقوق شهروندان مکرراً تکالیف آنها را به رخ می‌کشند. اصولاً در حوزه حقوق شهری ما با مفهوم «شهروند» سر و کار داریم که با مفهوم «تبعه» تفاوت دارد. در دانشنامه سیاسی، «شهروند» فردی است در رابطه با یک دولت که از سویی برخوردار از حقوق سیاسی و مدنی است و از سوی دیگر در برابر دولت تکلیف‌هایی به عهده دارد. قانون اساسی اولین منبع حقوقی است که رابطه شهروندی و حقوق حاکم بر آن را نهادینه کرده است. 

اگر به مهندسی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران عنایت شود، ملاحظه خواهد شد که در این سند مهم، ابتدائاً حقوق و بهره‌مندی‌های اشخاص مورد تأکید قرار گرفته‌اند. لذا شایسته است تمامی قوانین عادی از جمله قوانین خاص شهرداری این منطق را رعایت نمایند. در قوانین فعلی به طور مکرر شاهد امر و نهی‌های فراوان قانونگذار و ... هستیم. این روش خود می‌تواند در جری کردن شهروندان و احساس منفعل بودن آنها نقش اساسی ایفاء نموده و در نتیجه تخلف در جامعه شهری را افزایش دهد.

بنابراین، قانون جدید حاکم بر امور شهری باید حتی در شکل و صورت ظاهری نیز مبین اراده قانونگذار در تأکید بر حقوق شهروندان باشد. لذا توصیه می‌گردد قانون جامع جدید با عنوان «قانون مربوط به شهروند، شهر و شهرداری» به تصویب برسد.

 

3- پراکندگی و فقدان مدیریت واحد شهری از ویژگی‌های نظام حقوق شهری در ایران می‌باشد

این مدیریت واحد شهری، شاخصی است که در اکثر قوانین کشورهای توسعه یافته لحاظ شده است. لذا با الهام از قوانین و مقررات برخی از کشورهای خارجی، قانونگذار ایرانی مبادرت به تصویب قانون بلدیه و قانون شهرداری مصوب 1334 نموده است. به واسطه این ایده مدیریت واحد شهری وارد نظام حقوق شهری ایران گردید. 

لیکن متأسفانه با گذشت زمان، وظایف و اختیارات شهرداری یک به یک از آن متنزع و به دستگاه‌های دیگر واگذار گردید. وجود سازمان‌ها و نهادهای گوناگونی که در حال حاضر در مدیریت و اداره شهرها در حالیکه منابع مالی و بودجه‌هایی که در مسیرهای متفاوت در جهت بهبود وضعیت شهرها هزینه می‌شود و اهداف و راهبردهایی که هر سازمان به فراخور نقش و جایگاه خود در شهر دنبال می‌کند بر پیچیدگی روند مدیریت واحد شهری حکایت دارد و از سوی دیگر، نقش و اهمیت شهرداری‌ها در فرایند اداره کشور و چگونگی ارتباط بین مدیران کشور و مردم، این پیچیدگی را دو چندان می‌نماید تا جایی که هر تغییری از کلان شهرها تا شهرهای کوچک را متأثر خواهد نمود. 

مبحوث عنه در برخی موارد مانند موضوع تربیت بدنی و ورزش نه تنها اختیار شهرداری از آن سلب نشد بلکه با تصویب قانون تأسیس سازمان تربیت بدنی در سال 1359 موجب موازی کاری در شرح وظایف شد و امروزه شهرداری و سازمان تربیت بدنی هر دو متولی امر ورزش می‌باشند. 

تعجب آور است گفته شود که امروزه در کلان شهری مثل تهران علاوه بر شهرداری، بالغ بر 25 نهاد رسمی دولتی مسئولیت ارائه انواع خدمات شهری را به عهده دارند و هر یک از این دستگاه‌ها سیاست‌های خود را بر پایه منویات خود طراحی و به اجرا می‌گذارند و این چندگانگی مشکلات و معضلات فراوانی را به بار آورده است. درست است که بیشتر این دستگاه‌ها دولتی بوده و نماد «حاکمیت» به حساب می‌آیند. لیکن به جرأت می‌توان گفت که اکثریت قریب به اتفاق اشتغالات موازی آنها به هیچ وجه در حوزه حاکمیت نبوده بلکه در حوزه تصدی می‌باشند که با مدیریت واحد شهری به نحو احسن می‌توان خدمات مذکور را به شهروندان ارائه کرد. به عنوان نمونه از میان هزاران موضوع فقط به مسئله «حفاری» در سطح شهر اشاره می‌شودکه به دلیل دخالت چندین دستگاه دولتی چه مشکلات و مصائبی که به بار نمی‌آورد.

 

 

دوم: ضرورت تدوین قانون جامع شهری (شهرداری) با نگاه مدرنیزاسیون

 

1- تدوین قانون جدید و به روز کردن قوانین، نیاز همه جوامع (حتی توسعه یافته) می‌باشد

امروزه حتی کشورهای توسعه یافته که دارای قوانین شهری نسبتاً کاملتری می‌باشند نیز در صدد هر چه بهتر به روز کردن قوانین خود برآمده‌اند. به عنوان مثال در کشور فرانسه که قوانین شهری آنها با عنایت به نظام اداری عدم تمرکز از مقبولیت بسیار خوبی برخوردار است، توجه به اصلاح قوانین شهرداری در دستور کار نهادهای ذیربط قرار گرفته است. 

مجلس سنای فرانسه در سال 2000 میلادی برای مدرنیزاسیون نظام حقوق شهری (قوانین شهرداری‌ها) یک گروه کاری مشخص تشکیل داده که یکی از اهداف اصلی این گروه کاری «ساده سازی» مقررات حقوقی مربوطه اعلام گردیده است. 

این گروه کاری با تهیه گزارش خود بر چندین جنبه تأکید کرده است که جالب است بدانیم که این جنبه‌ها در تدوین نظام حقوق جامع شهرداری برای کشور ما نیز می‌تواند مصداق داشته باشد که مهم‌ترین آنها عبارتند از: 

الف) تلاش برای کاهش دعاوی و شکایات علیه شهرداری‌ها. 

ب) تلاش برای کاهش موارد تجدید نظر از آراء که با هدف اتلاف وقت صورت می‌گیرند. 

ج) تلاش برای تکمیل و غنی سازی سازمان و عملکرد نظام دادرسی در حوزه حقوق شهری.

 

 

2- تعارض، تغایر و تکثیر در مواد قانونی موجود 

امروزه به دلیل تعدد و تکثر قوانین و مقررات در موضوعات واحد، پیراستن قوانین و مقررات از مواد قانونی زائد و منسوخه و دسترسی به قوانین و مقررات عاری از تعارض و تغایر با سایر قوانین و مقررات، به دل مشغولی عمده کاربران و به ویژه شهرداران، قضات، وکلا، کارشناسان رشته‌های مختلف، مجریان و حتی شهروندان (که همگی با قوانین و مقررات مختلف سر و کار دارند) تبدیل شده است. 

بدیهی است که اجرای قوانین این چنینی چه بسا به اجرای عدالت و احقاق حقوق مردم و شهرداری لطمه زده و عواقب ناخواسته و مشکل زایی را موجب گردد و این امر در اذهان عمومی و جامعه نیز آثار سویی به جا می‌گذارد. 

امروزه اکثر محققان و دست اندرکاران امور شهری و حقوقدانان و مشاورین حقوقی به این امر اذعان دارند که اصلاح و تعدیل و به عبارت معمول‌تر وصله و پینه زدن به قانون شهرداری مشکلات شهرهای ایران، به خصوص تهران را برطرف نکرده و نخواهد کرد. 

علاوه بر قدیمی بودن قانون فوق‌الذکر و اصلاح چندین باره آن، مشکل دیگر تنوع و تکثر قوانین در حوزه شهر و شهرداری است که موجب سردرگمی زیاد شهروندان و مجریان امور شهری شده است. در اینجا به برخی از آنها مختصراً اشاره می‌شود: 

- مقررات عمومی قانون مدنی، مصوب 1307 و اصلاحات بعدی. 

- قانون تعریض و توسعه معابر مصوب 1312 و 1320. 

- قانون عمران شهری مصوب 1347.

- قانون تأسیس سازمان تربیت بدنی مصوب 1350.

- قانون تأسیس شرکت راه آهن شهری تهران و حومه مصوب 1354.

- لایحه قانونی خرید املاک و اراضی مورد احتیاج دولت و شهرداری‌ها مصوب 1358.

- لایحه قانونی خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب 1358. 

- قانون زمین شهری مصوب 1366.

- قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهردارها مصوب 1367.

- قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری‌ها مصوب 1370.

- آراء وحدت رویه و سایر قوانین و مقررات موجود. 

همانگونه که ملاحظه می‌شود این قوانین یا مستقیماً یا به طور غیرمستقیم به حوزه شهر و شهرداری ارتباط پیدا می‌کند و بعضاً احکام و مقررات آنها با یکدیگر تلاقی و تباین و تزاحم دارد به گونه‌ای که نظام حقوق شهری در ایران را دچار نابسامانی کرده است.

این نابسامانی‌ها با اصلاح جزء به جزء و بخشی قوانین مربوطه امکان پذیر نیست. بلکه با عنایت به تجربیات کشورهای دیگر و با توجه و مددگیری از تجربه چند ده ساله مدیران شهرداری و دست اندرکاران تدوین یک قانون جامع شهرداری را می‌طلبد که منطبق با نیازهای روز می‌باشد.

 

3- محورهای اساسی در تدوین قانون جامع مدیریت شهری (شهرداری‌ها) 

هدف اصلی از تدوین قانون جامع مدیریت شهری عبارتست از: دستیابی به ساز و کارهای قانونی و کارآمد برای بهبود وضعیت اداره شهرهای کشور که تبعاً استفاده از تجارب علمی و عملی صاحب نظران از ارزیابی عملکرد قانون شهرداری‌ها در یکصد سال گذشته و تغییرات بعدی آن و استفاده از تجارب کشورهای پیشرفته می‌تواند کمک به سزایی در تأمین چنین هدفی داشته باشد. به این جهت هدف از تدوین قانون جامع مدیریت شهری، تدوین قانونی است که موجب توانا ساختن مدیریت شهری شهرهای مختلف کشور در مواجهه با رویکردها و تحولات سیاسی، اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و فناوری‌های جدید و متناسب با روند پیشرفت آن است با دیدگاه تمرکز زدایی و تکیه بر شکل گیری حکومت‌های محلی و تحقق چنین هدفی مستلزم مطالعه و بررسی عوامل و متغیرهای مؤثر بر عملکرد مدیریت شهری مانند عوامل برون سازمانی به خصوص عوامل حاکمیتی، تصدی گری و عوامل درون سازمانی مانند ساختار داخلی، وظایف، اختیارات، منابع درآمدی و سایر مؤلفه‌های تشکیل دهنده قوانین فعلی حاکم بر شهرداری‌ها است. 

النهایه، توجه به عناصر و ملاحظات ذیل در تدوین قانون جدید مورد تأکید می‌باشد: 

1- نظام مدیریت واحد شهری با عنایت به اصل تخصص با رویکرد استفاده از فناوری‌های نوین. 

2- توجه به حقوق شهروندی. 

3- ساخت و ساز متناسب با فرهنگ بومی. 

4- نظم عمومی و راه‌های تحقق بهینه آن (مدیریت واحد شهری در مورد نیروی انتظامی و غیره). 

5- محیط زیست و سلامت با نگاه توسعه پایدار. 

6- پیش بینی مراجع حل اختلاف.

منبع:http://law.tehran.ir/Default.aspx?tabid=89