Persian Arabic English French German Japanese

سایت حقوقی محمد حسنی

 

 

اساسنامه موسسه حقوقی عدل فردوسی

شماره ثبت : 27794

ارائه كليه خدمات حقوقی و به عنوان مشاوره حقوقی و انجام كليه امور وکالت در مراجع قضایی -اداری - مالی - ثبتی - دادگاه‌های خانواده - شهرداریها و کمیسیون های آن به ویژه کمیسیون ماده پنج -دادگاه های عمومي و انقلاب و مراجع مربوط به تعزیرات حکومتی- مراجع مالیاتی و کمیسیون های آن - هیئت هاي تحت پوشش وزارت کار و امور اجتماعی ودیوان عدالت اداری- همچنین ارائه كليه خدمات حقوقی شامل مشاوره وهمچنين انجام كليه امور وکالت از طرف خارجیان در مراجع داخلی مطابق با ضوابط و قوانین موضوعه و موازین حقوقی بین الملل و انجام امور داوری اعم از داخل و بین المللی

 
 
 
 

درصورتی که نیاز به وکیل دارید می توانید به موسسه حقوقی عدل فردوسی مراجعه نمایید. موسسه حقوقی عدل فردوسی با قبول کلیه دعاوی دادگستری از جمله کیفری ، حقوقی ، خانواده ، امور شهرداری ها ، دیوان عدالت اداری ، ثبتی ، ملکی و سایر دعاوی دادگستری درخدمت هموطنان عزیز می باشد.

آدرس : تهران ، خیابان انقلاب اسلامی ، بین میدان فردوسی و لاله زار ، پلاک 630 ، واحد 9 -تلفن تماس تهران: 66342315 

وب سایت موسسه : ferdose.ir

استقلال قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران

محمد على صنیعى منفرد(۱)
چکیده
مقدمه
سابقه نظریه تفکیک قوا
پیچیدگى و ابهام مفهومى استقلال قوا
قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران و ابهامات مربوط به استقلال قوا
الگو سازى براى توصیف مفهوم استقلال‏قوا در نظام حکومت جمهورى اسلامى ایران
انواع الگوهاى استقلال قوا در جمهورى اسلامى ایران
الگوى اول
قواى مورد نظر در الگوى اول عبارتند از:
الگوى دوم
الگوى سوم
تفکیک قوا و درجه استقلال نهادها و ارکان نظام نسبت به یکدیگر
جمع بندى
چکیده
استقلال یا تفکیک قوا (SeparationofPowers) از جمله مفاهیم بنیادین پذیرفته شده و پیاده‏سازى‏شده در سازماندهى کلان بسیارى از نظام‏هاى حکومتى دنیاى امروزاست.
امروزه کمتر در مورد ضرورت این نظریه تردیدى ابراز مى‏شود، بلکه مباحث بیشتر در مورد چگونگى پیاده‏سازى آن براى جلوگیرى از تمرکز قدرت و افزایش کارآمدى نظام‏هاى حکومتى است.
به همین دلیل اگرچه نظریه تفکیک قوا را مى‏توان در ابعاد تاریخى و فلسفى آن مورد مطالعه قرار داد، اما آنچه براى نظام حکومتى جمهورى اسلامى ایران اهمیت ویژه‏اى دارد تبیین ابعاد حقوقى و مدیریتى نظریه تفکیک قوا مندرج در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران است.
بدین ترتیب شفاف‏سازى و عملیاتى کردن این نظریه ذاتاً پیچیده و مبهم و جلب وفاق صاحب‏نظران و کارگزاران جمهورى اسلامى ایران مى‏تواند حصول کارآمدى حداکثرى نظام مقدس جمهورى اسلامى ایران را شتاب بیشترى بخشد.
این مقاله نظریه استقلال یا تفکیک قوا را در چارچوب قانون اساسى مورد مطالعه قرار مى‏دهد و با بررسى انواع الگوهاى ممکن، الگوى متناسب با قانون اساس جمهورى اسلامى ایران را مطرح و در معرض ارزیابى صاحب‏نظران حقوق، علوم سیاسى و مدیریت مى‏گذارد.


مقدمه
استقلال سیاسى و اقتصادى و حفظ تمامیت ارضى و نظام اسلامى (وحدت ملى و اساس جمهورى اسلامى) در زمره مفاهیم اساسى به‏کار گرفته شده در اصول متعددى از قانون اساسى‏(2)، اما مفهوم دومى از استقلال در قانون اساسى وجود دارد که در اصل ۵۷ بروز یافته‏است:
قواى حاکم در جمهورى اسلامى ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضاییه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آینده این قانون اعمال مى‏گردند. این قوا مستقل از یکدیگرند(۳).
هم‏چنین در ابتداى اصل ۱۵۶ قانون اساسى آمده است:
قوه قضاییه قوه‏اى است مستقل که پشتیبان حقوق فردى و اجتماعى و مسؤول تحقق بخشیدن به عدالت و عهده‏دار وظایف زیر است…(۴).
این مفهوم دوم که در دو اصل فوق‏الذکر به کار گرفته شده است به مفهوم به کار رفته در سایر اصول تفاوت بنیادى دارد. مفهوم استقلال قوا در اینجا نمى‏تواند متفاوت از مفهوم تفکیک قوا در حقوق و علوم سیاسى باشد، چنانچه همین مفهوم حتى در اولین قانون اساسى ایران که همان قانون مشروطیت باشد نیز آمده است. در اصول ۲۷ و ۲۸ متمّم قانون مشروطیت ضمن برشمردن وظایف هر یک از قواى سه‏گانه در اصل ۲۸ متذکر گردیده بود:
قواى ثلاثه مزبوره همیشه از یکدیگر ممتاز و منفصل خواهند بود.(۵)
روشن است که ممتاز و منفصل بودن قوا نسبت به یکدیگر در چارچوب نظریه تفکیک قوا معنا و مفهوم مى‏یابد. اگرچه نظریه تفکیک قوا خود به حد کافى پیچیده و برخوردار از مفاهیم گوناگون است، اما تبیین مفهوم استقلال قوا یا ممتاز و منفصل بودن قوا خارج از حوزه این نظریه، امرى ناممکن است؛ چرا که در این صورت مفهوم استقلال را به مفهومى غیر شفاف و غیر قابل بهره‏بردارى در عمل تبدیل مى‏نماید. با این حساب، سؤال از اینکه منظور از استقلال قوا در قانون اساسى چیست، تنها در چارچوب نظریه تفکیک قواى مورد نظر حقوق‏دانان و صاحب‏نظران علوم سیاسى سؤالى معنادار است.


سابقه نظریه تفکیک قوا
سابقه نظریه تفکیک قوا و نقش آن در سازماندهى و تقسیم وظایف کلان حکومت‏ها به ارسطو و افلاطون بر مى‏گردد. ارسطو در کتاب سیاست خود، قواى سه‏گانه را براى اولین بار فرموله کرده است؛ البته قواى سه‏گانه ارسطو با قواى سه‏گانه‏اى که امروزه در قوانین اساسى کشورها پذیرفته و تعریف شده است، تفاوت‏هایى دارد. با این حال در آثار حکماى یونان نقش قواى مختلف در حکومت متناسب با مشى فلسفى و سیاسى مورد قبول آنان مورد توجه قرار گرفته است. اما آنچه امروزه از آن به‏عنوان اصل تفکیک قوا مورد توجه حقوقدانان و علماى علوم سیاسى قرار دارد، دست‏آورد صاحب‏نظران قرون هفدهم و هجدهم میلادى است. زیرا در این قرون، تکاپوى تازه‏اى براى تعریف مجدد قدرت سیاسى و حکومت به‏وجود آمد.(۶)
در این میان، مکتب حقوق فطرى و صاحب‏نظرانى مانند گروسیوس، پوفندرف و ولف به تعیین وظایف و اختیارات قدرت سیاسى پرداخته و وظایف متعدد حکومت را برشمردند. از جمله پوفندرف و ولف هفت وظیفه یا اختیار براى حکومت قائل بودند:
۱-قانون‏گذارى، ۲-حق برقرارى مجازات براى تضمین قوانین، ۳-قوه قضاییه، ۴-اعلام جنگ و صلح و عقد قراردادهاى بین‏المللى، ۵-وصول مالیات، ۶-تعیین وزیران و کارکنان دولت و ۷-انجام آموزش و پرورش.
در این شرایط، جدا کردن این نوع وظایف از یکدیگر خلاف فرمانروایى در نظر گرفته مى‏شد، چرا که در این دیدگاه لزوماً یک نفر یا یک دستگاه مرکزى باید پیوند لازم را بین امور وظایف مختلف برقرار نماید تا هماهنگى که لازمه حاکمیت است از بین نرود.(۷)
جان لاک فیلسوف انگلیسى اولین نظریه‏پردازى متأخرى است که در مورد تفکیک و تقسیم قوا نظریه خوبى را ارائه مى‏کند. به‏نظر ایشان سه قوه مقننه، مجریه و فدراتیو (متحده) باید از یکدیگر جدا شوند. قوه متحده عهده‏دار اقتدار اعلام جنگ، عقد صلح و انعقاد قراردادهاى بین‏المللى است؛ مواردى که امروزه در زمره فعالیت‏هاى قوه مجریه قرار دارد.
جان لاک در نوشته‏هاى خود تعمداً اسمى از قوه قضاییه نمى‏آورد چرا که امر قضا را خارج از عملکرد سیاسى و مناسبات قدرت مى‏داند.(۸)
نظریه‏پردازى‏هاى صاحب‏نظران در قرن هفدهم میلادى راه را براى شارل منتسکیو فیلسوف فرانسوى در قرن هجدهم باز مى‏کرد و ایشان در کتاب معروف خود، روح‏القوانین به طرز جالب توجهى نظریه تفکیک قوا را تبیین کرد و توضیح داد، به‏گونه‏اى که آنچه امروزه از آن به‏عنوان تفکیک قوا صحبت مى‏شود متأثر از ارائه قابل قبول ایشان است. منتسکیو مرزهاى قواى مقننه، اجراییه و قضاییه را مشخص نمود و به تقسیم کار حکومت شفافیت بخشید. او معتقد بود هر قدرتى نیاز به حد و مرز دارد، زیرا قدرت، بنابر طبیعت، میل به سرکشى دارد و بنابراین باید آن‏را محدود کرد. بدین ترتیب خصوصیت توازن و تعادل قوا به‏عنوان عنصرى اساسى در نظریه تفکیک قوا مطرح مى‏گردید.(۹)
براى آنکه از قدرت سوء استفاده نشود باید دستگاه‏هاى حکومت طورى تنظیم شوند که قدرت، قدرت را متوقف کند و البته براى حصول این منظور لازم است قوا از یکدیگر متمایز و منفک گردند و در یک جا متمرکز نگردند تا ارکان و نهادهاى حاکمیت بتوانند همدیگر را محدود و کنترل نمایند، ضمن اینکه امور حکومت به خوبى تمشیت پذیرد.(۱۰) بدین ترتیب چالش اساسى نظریه تفکیک قوا خود را بروز مى‏دهد. از یک طرف براى اعمال حاکمیت واحد، نیاز به تمرکز و هماهنگى وجود دارد و از طرف دیگر قوا موجب مشکلاتى مى‏گردد که خلاف منظور تفکیک قوا است.
به همین خاطر، از نظریه تفکیک قوا دو برداشت متفاوت به وجود آمده است که یکى تفکیک مطلق و دیگرى تفکیک نسبى قوا است. در ابتدا نظریه تفکیک مطلق قوا دنبال شد و مثلاً قانون‏گذاران آمریکایى در پى‏ریزى دولت فدرال ایالات متحده آمریکا بهترین شیوه را تفکیک کامل قوا دانستند. همین طور فرانسویان پس از انقلاب خود نتیجه گرفتند که ارکان و نهادهاى حکومتى باید با دیواره‏ها و موانعى از یکدیگر جدا شوند که امکان مداخله در کار یکدیگر را پیدا نکنند.(۱۱)
با این حال، تجربه عملى حکومت‏ها نشان داد که تفکیک مطلق قوا امکان‏پذیر نمى‏باشد و چندان بستگى به اینکه ما بخواهیم یا نخواهیم ندارد. دلیل اساسى تفکیک نسبى در این است که قواى سه گانه تجلّیات مختلف قدرت سیاسى یا حاکمیت واحد هستند و اساساً تفکیک آنها صرفاً به منظور طبقه‏بندى و تقسیم کار انجام مى‏شود.(۱۲) بنابراین تفکیک باید با نرمش‏انجام شود به طورى که اولاً قدرت در یک جا متمرکز نشود و ثانیاً مانع اعمال حاکمیت نیز نگردد.
تفکیک نسبى قوا اگر چه نشان‏دهنده توجه به واقعیت‏هاى عملى در اداره امور کشور است امام این امر خود مى‏تواند به افراط یا تفریط دچار گردد به گونه‏اى که در این میان اهداف اصلى تفکیک قوا ناپدید گردد و به همین دلیل شفاف‏سازى و عملیاتى کردن اصل تفکیک قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران ضرورت مبرم دارد.(۱۳) چرا که در قانون اساسى، هم نشانه‏هایى از تفکیک مطلق وجود دارد و هم نشانه‏هایى از تفکیک نسبى. با این حال، حتى اگر صاحب‏نظران نیز بر تفکیک نسبى قوا در قانون اساسى متفق‏القول باشند باز هم شفاف‏سازى و عملیاتى کردن مفهوم تفکیک قوا چالشى اساسى پیش روى صاحب‏نظران قرار مى‏دهد.


پیچیدگى و ابهام مفهومى استقلال قوا
عملکرد یک دولت مردم‏سالار باید از یک اصل نوعى تبعیت کند که آن اصل عبارت است از حمایت از شهروند در مقابل هر گونه استبداد. به بیان دیگر لازم است قدرت قانون‏گذارى (قوه مقننه) و قدرت اجراى این قوانین (قوه مجریه) و قدرت مجازات تخلفاتى که از قانون‏مى‏شود (قوه قضاییه) همه توسط اشخاص و نهادهاى مجزّا و نیز مستقل از یکدیگر تنفیذ شود.(۱۴)
در تعریف بالا که از جمله جدیدترین تعاریف است، تفکیک قوا به منظور پرهیز از استبداد و در جهت حمایت از حقوق شهروندى در نظر گرفته شده است و به معناى نوعى تقسیم کار منجر به تقسیم قدرت است که در آن، تدوین قانون از اجراى قانون و از قضاوت در مورد تخلف از قانون تفکیک شده است. اما این، همه تعریف نیست؛ زیرا تقسیم کار (divisionoflabor) از اصول پذیرفته شده علم سازمان و مدیریت است و سازمان‏هاى بزرگ مانند یک نظام سیاسى، اصولاً راهى به جز تجزیه و تقسیم کار ندارند. تقسیم کار یا تخصّص نقش‏ها (rolespecialization) راه کارآمدسازى سازمان هاست. از طریق تخصّص نقش‏هاست که امکار پیشبرد کارها به‏صورت مؤثر به وجود مى‏آید.
طبیعتاً وقتى ما به تقسیم کار یا تخصّص نقش‏ها قائل باشیم، خود به خود به افتراق ساختارها (structuredifferentiation) خواهیم رسید. افتراق ساختارها یا تولید ساختارهاى تخصصى مانند قضایى، تقنینى و اجرایى موجب مى‏شود که فعالیت‏هاى تخصّصى در سازمان‏هاى خاصى متمرکز گردیده و بنابراین ماهیت خاصى را به‏وجود آورند؛ چنانچه امور رسیدگى به اختلافات یا قضاوت به دلیل تخصصى بودن آن، لزوم ایجاد دستگاه قضایى را موجب مى‏شود و یا امور طراحى و تدوین قوانین و مقررات در سازمان خاص به نام مجلس شوراى اسلامى تجلى مى‏یابد و یا فعالیت‏هاى انتظامى و نظامى در سازمان‏هاى تخصصى مربوطه سامان مى‏پذیرد.
از دیگر نکات بسیار مهم در مفهوم تفکیک قوا، چگونگى به‏دست آوردن و اعمال قدرت است. تأکید بر اینکه اشخاص و نهادهاى حکومتى مجزّا و مستقل از یکدیگر تنفیذ یابند اشاره به این نکته مهم است.
باید توجه داشت که هر نوع قدرتى که در بطون هر حکومتى وجود دارد در دست یک شخص یا در دست یک هیأت جمع نیاید و خلاصه مراقبت شود تا این قواى سه‏گانه از یکدیگر مشخص و متمایز باشند، یکدیگر را متعادل کنند و نیز متقابلاً همدیگر را کنترل‏نمایند.(۱۵)
با این حساب نفس تمرکز قدرت در حکومت امرى ناپسند تلقى مى‏گردد چرا که مى‏تواند موجب استبداد و زائل شدن حقوق شهروندى گردد. بنابراین چاره‏اى جز تقسیم قوا نیست به طورى که این قوا بتوانند همدیگر را کنترل نمایند.
اینک سؤالى که مطرح مى‏گردد این است که چرا باید قواى حکومتى را بر سه تقسیم کرد؟ اگر تقسیم قوا امرى پسندیده است چرا ما باید سه قوه داشته باشیم؟ به‏عنوان مثال، در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، اصل ۵۸ آمده است:
قواى حاکم در جمهورى اسلامى ایران عبارتند از قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضاییه که زیرا نظر ولایت مطلقه امر و امامت امر بر طبق اصول آینده این قانون اعمال مى‏گردد. این قوا مستقل از یکدیگرند.(۱۶)
در این اصل اگر چه به صراحت قواى حاکم در جمهورى اسلامى ایران سه قوه خوانده مى‏شود، اما آیا واقعاً ما تنها سه قوه داریم؟ حد اقل مقام رهبرى و ولایت مطلقه امر، مطابق بااصل ۵۷ بر سه قوه نظارت داشته و امور کشورى زیر نظر و هدایت ایشان جارى مى‏گردد، در این صورت آیا نهاد رهبرى قوه چهارم نیست؟ به خصوص با توجه به اینکه در اصل ۶۰ آمده است:
اعمال قوه مجریه جز در امورى که در این قانون مستقیماً بر عهده رهبرى گذارده شده از طریق رئیس جمهور و وزراء است.(۱۷)
بنابراین به صراحت قانون اساسى، نهاد رهبرى بخشى از قوه اجرایى را به عهده دارند، اما مسلماً نمى‏توان نهاد رهبرى را بخشى از قوه مجریه در نظر گرفت.(۱۸)
با این حساب به‏نظر مى‏رسد یکى از پیچیدگى‏ها و ابهامات مفهوم استقلال قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى به عدد قوا مربوط مى‏شود که اگر چه معمولاً سه قوه گفته مى‏شود اما ظاهراً نمى‏توان آن‏را به سه قوه محدود و منحصر نمود. بلافاصله پس از اصل ۵۷ قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران در اصل ۵۸ آمده است:
اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شوراى اسلامى است که از نمایندگان منتخب مردم تشکیل مى‏شود و مصوّبات آن پس از طى مراحى که در اصول بعد مى‏آید براى اجرا به قوه مجریه و قضاییه ابلاغ مى‏گردد.(۱۹)
اینک با توجه به اینکه اصل ۵۷ مى‏گوید قواى حاکم سه قوه است و اصل ۵۸ مى‏گوید قوه مقننه یعنى مجلس شوراى اسلامى، این ابهام مطرح به وجود مى‏آید که نقش شوراى نگهبان چگونه است؟ آیا شوراى نگهبان بخشى از قوه مقننه است؟ ظاهراً مى‏توان گفت، بلى شوراى نگهبان بخشى از قوه مقننه است. در این صورت آیا مجموعه قوه مقننه (شامل مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان) باید توسط دو قوه دیگر (مجریه و قضایى) کنترل و متعادل شود تا توازن قوا مطابق اصل تفکیک قوا برقرار بماند؟
با ملاحظه اینکه مجلس شوراى اسلامى تنها نهادى است که قابل انحلال نیست و نیز در برابر قوه قضاییه و قوه مجریه مسؤول نیست و از طرف هیچ‏کدام کنترل نمى‏شود،(۲۰) آیا این امر موجب برترى و تسلط قوه مقننه بر سایر قوا نمى‏گردد؟
البته درست است که مجلس شوراى اسلامى توسط نهاد شوراى نگهبان و در مرتبه بالاتر توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام، کنترل مى‏شود اما در مورد اول، مجلس شوراى اسلامى توسط بخشى از قوه مقننه (شوراى نگهبان) کنترل مى‏شود و در مورد دوم، مجلس توسط نهادى زیر نظر مقام رهبرى نظام (مجمع تشخیص مصلحت) کنترل مى‏شود. در این صورت چگونه مى‏توان گفت تفکیک قوا یعنى تجزیه قدرت و کنترل متقابل قوا بر یکدیگر؟
البته این ابهامات در ذات مفهوم استقلال یا تفکیک قوا قرار دارد و ربطى به قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران ندارد. مثلاً مطابق با قانون اساسى فرانسه، اگر نخست‏وزیر و ریاست جمهورى از یک حزب باشند، عملاً مفهوم تفکیک قواى بین مقننه و مجریه از بین مى‏رود و هیچ کنترل و توازنى میان «پارلمان» که نخست‏وزیر در آنجا انتخاب شده است و «مجریه» وجود نخواهد داشت.(۲۱) معمولاً این مردم فرانسه هستند که تفکیک قوا را خود در عمل پیاده مى‏کنند؛ یعنى در زمانى که فرانسوا میتران سوسیالیست ریاست جمهورى را به عهده داشت مردم در انتخابات پارلمان به حزب گلیست به رهبرى ژاک شیراک رأى دادند و حالا که شیراک ریاست جمهورى را عهده‏دار است مردم به حزب سوسیالیست‏ها رأى داده‏اند و بدین ترتیب ژوسپین سوسیالیست عهده‏دار نخست‏وزیرى است.
بدین ترتیب مشاهده مى‏شود که در مفهوم استقلال قوا نمى‏توان به قانون محدود شد، بلکه داشتن نوعى وفاق و تشخیص از طرف عموم مردم ضرورت دارد.
در این صورت آیا مى‏توان به نظریه ژان ژاک روسو رسید که:
حاکمیت قابل تجزیه یا تفکیک نیست. با تفکیک قوا گفت وگو از اراده عمومى امرى واهى‏است.(۲۲)
بدین ترتیب ما اگر تفکیک قوا را براى اراده عمومى و حفظ حقوق آنان مى‏دانیم، اجازه دهیم خود اینان تفکیک قوا را در عمل، آن‏طور که مایلند به اجرا گذارند، درست همان‏گونه که در فرانسه عمل مى‏نمایند و با این حساب نیازى به تقسیم قوا و بیان نحوه کنترل و تعادل قوا و ذکر شرایط، در قانون اساسى نیست. در این حالت با اصل ۱۶ اعلامیه حقوق بشر دچار معضل خواهیم شد که مى‏گوید:
هر جامعه‏اى که در آن نه حقوق تضمین و نه تفکیک قوا برقرار شده باشد، داراى قانون اساسى‏نیست.(۲۳)
بدین ترتیب رفع ابهام از مقوله تفکیک قوا با سپردن همه آن به اراده عمومى و بدون قانون اساسى انجام نخواهد شد چنانچه تفکیک، اساساً بدون تعریف وظایف امکان‏پذیر نمى‏باشد و قانون اساسى ضرورتاً در برگیرنده ضوابط و معیارهاى کلى مورد نظر در تقسیم و تعریف وظایف ارکان و نهادهاى حکومتى است.
سیم از وظایف لازمه سیاسیه، تجزیه قواى مملکت است که هر یک از شعب وظایف نوعیه را در تحت ضابطه و قانون صحیح علمى منضبط نموده، اقامه آن‏را با مراقبت کامله در عدم تجاوز از وظیفه مقرّره به عهده کفایت و درایت مجریان در آن شعبه بسپارند.(۲۴)
با این حساب نمى‏توان براى اصل تفکیک قوا خود به خود ارزش درونى و ذاتى و مجرّد قائل شد، و آن‏را جامه‏اى فلسفى پوشانید و یا از آن به‏عنوان اصلى حقوقى در قانون اساسى یاد کرد بدون اینکه وارد اهداف و روش‏هاى عملیاتى کردن آن شد.
از این رو فارغ از اختلاف نظرها و تفاوت دیدگاه‏هاى تاریخى در مورد اصل تفکیک قوا(۲۵) آنچه ضرورت دارد نگاه حقوقى مدیریتى به این اصل انداختن و شفاف کردن آن در عرصه اداره کشور است و این البته هنگامى مفید و مؤثّر واقع مى‏شود که در چارچوب قانون اساسى باشد. در غیر این صورت تفکیک قوا امرى نظرى و غیر کاربردى خواهد شد. بررسى قانون اساسى جمهورى اسلامى به‏عنوان مظهر و تجلّى اصل تفکیک قوا و تجلّى قواعد و معیارهاى عملیاتى آن در تنظیم و تعریف قواى حکومتى ضرورتى مبرم دارد. شارل منتسکیو، مبتکر نظریه تفکیک قوا پس از مطالعه قانون اساسى انگلیس و فرموله کردن آن، معقتد بود:
تحقیق در اینکه انگلیسى‏ها در حال حاضر از این آزادى‏ها (ناشى از تفکیک قوا) استفاده مى‏کنند یا نه، به من مربوط نیست. از لحاظ من کافى است بگویم که آزادى انگلیسى‏ها بر مبناى قوانین آنها به کرسى نشسته و بیش از این هم توقع دانستن ندارم.(۲۶)
بدین ترتیب اگر چه وجود قانون اساسى در تحقق تفکیک قوا شرط کافى نیست، اما حداقل شرط لازم هست، به خصوص براى نظام سیاسى جمهورى اسلامى ایران که نظام منحصر به فرد و نوینى است و بنابراین هنوز عرفیات زیادى در آن شکل نگرفته است تا بتواند در عمل مکمل قانون اساسى باشد. بنابراین لازم است چارچوب قانونى نظریه تفکیک قوا مورد توجه و بررسى قرار گیرد. چرا که بدون داشتن نظریه روشن و مطابق با قانون اساسى که در آن اولاً اهداف نظریه تفکیک قوا به روشنى تعریف شده باشد و ثانیاً لوازم و روش‏هاى پیاده‏سازى آن به دقت تعریف شده باشد، امکان بهره‏گیرى مؤثر از این مفهوم وجود ندارد، بلکه برعکس مى‏تواند موجبى براى تداخل و احتمالاً تعارض بین قوا گردد.(۲۷)


قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران و ابهامات مربوط به استقلال قوا
۱٫ آیا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، تفکیک قوا به معناى انفصال و پراکندگى یا حفظ تساوى متقارن مطلق قواست؟(۲۸)
۲٫ با ملاحظه اصول مربوط به ولایت امر و امامت امت در قانون اساسى، آیا باید نهاد ولایت را محورى براى ادغام و تمرکز قوا در نظر گرفت یا محورى براى حفظ توازن قواى سه گانه، هدایت و تنظیم آنها؟
۳٫ اگر قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران بر اساس اعتقاد بسیارى از صاحب‏نظران بر اساس تفکیک نسبى قوا از یکدیگر طراحى و تدوین یافته است‏(29) در این صورت حوزه‏هاى تفکیک‏یافته کدام حوزه‏ها هستند و حوزه‏هاى مشترک کدامند؟
۴٫ در صورت تفکیک نسبى قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، مدیریت حوزه‏هاى مشترک به عهده چه نهاد یا نهادهایى گذاشته شده است؟ چگونه هماهنگى و همکارى در حوزه‏هاى مشترک موجبى براى ادغام یا تمرکز قوا نمى‏شود؟
۵٫ آیا شرط لازم براى تحقّق تفکیک قوا وجود سه قوه مجریه، مقننه و قضاییه است؟ در این صورت، آیا قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، سه قوه را به رسمیت مى‏شناسد؟ و این سه قوه هستند که متقابلاً یکدیگر را کنترل و متعادل مى‏سازند؟ به‏طور کلى مطابق با قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران کدام قوه، کدام قوه را کنترل مى‏کند و چگونه؟
۶٫ اگر منظور از تفکیک قوا، وجود سه نیرو یا قوه هم‏عرض و هر کدام داراى فرماندهى واحد است، در این صورت در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران تنها قوه‏اى که از فرماندهى واحد برخوردار است، قوه قضاییه است؛ زیرا دو قوه دیگر (یعنى مجریه و مقننه) از فرماندهى واحدى برخوردار نیستند، چرا که در قوه مجریه دو بخش قابل تفکیک وجود دارد که بخش اول مستقیماً زیر نظر مقام ولایت امر مدیریت مى‏شود و بخش دوم زیر نظر رئیس قوه مجریه اداره مى‏شود. هم‏چنین، قوه مقننه داراى سه بخش مستقل از یکدیگر است که عبارتند از مجلس شوراى اسلامى، شوراى نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام. آیا این وضعیت خللى بر تفکیک قوا وارد مى‏رسازد؟
۷٫ آیا مطابق با قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، دولت در طول مجلس شوراى اسلامى و نه در عرض آن قرار دارد؟ در این صورت آیا مى‏توان به استقلال قواى مجریه و مقننه از یکدیگر معتقد بود، چنانچه برخى از صاحب‏نظران معتقدند:
هر چند دو قوه مقننه و مجریه باید از هم تفکیک شوند، ولى این تفکیک جنبه افقى ندارد، بلکه به‏صورت عمودى است.(۳۰)
۸٫ آیا حضور رؤساى قواى سه گانه در شوراى امنیت ملى نوعى ادغام و تمرکز قوا محسوب نمى‏گردد؟
۹٫ آیا سیاست‏گذارى در امور فرهنگى توسط شوراى عالى انقلاب فرهنگى، نوعى تداخل در قوه مقننه محسوب نمى‏گردد، به خصوص با توجه به اینکه این شورا به ریاست رئیس قوه مجریه تشکیل مى‏گردد؟
۱۰٫ با توجه به اینکه اجراى قانون اساسى مطابق با اصل ۱۱۳ به عهده ریاست جمهورى است و حیطه اعمال آن مطابق با قانون مصوب مجلس شوراى اسلامى محدود به قوه مجریه نمى‏باشد، چگونه امکان دارد ریاست جمهورى استقلال سایر قوا و نهادهاى نظام را به‏هم نریزد، ولى آنها را کنترل و محدود نماید؟
۱۱٫ چگونه مجلس شوراى اسلامى از طریق تصویب بودجه، براى دولت، شوراى نگهبان، صدا و سیما، ارگان‏هاى نظامى و انتظامى و غیر آن تعیین تکلیف مى‏کند و بدین طریق مى‏تواند آنها را دچار محدودیت کند و در عین حال موجب خدشه وارد کردن به استقلال آنان نمى‏گردد؟ از طرف دیگر، وقتى مجلس شوراى اسلامى قادر نباشد روى بودجه اعمال نظر نماید، چگونه از پیاده شدن منویات خود در چارچوب قوانین اطمینان پیدا خواهد کرد؟
۱۲٫ اینکه رئیس جمهورى توسط مجلس شوراى اسلامى (قوه مقننه) و دیوان عالى کشور (قوه قضایى) قابل عزل است، دخالت و به‏هم خوردن استقلال قوا محسوب نمى‏گردد؟ در این صورت، چگونه اشخاص و نهادها مجزّا و مستقل از یکدیگر تنفیذشده‏اند؟(۳۱)
۱۳٫ وقتى اکثریت نمایندگان مجلس شوراى اسلامى به‏صورت غیر رسمى از ریاست جمهورى درخواست مى‏کنند تا ایشان به جاى معرفى یک وزیر، سه وزیر را به مجلس پیشنهاد نماید تا مجلس بتواند انتخاب بهترى داشته باشد، آیا این امر خدشه وارد کردن به استقلال قوه مجریه توسط قوه مقننه نیست؟(۳۲) در غیر این صورت چگونه مجلس شوراى اسلامى مى‏تواند از حق قانونى انتخاب خود بهره‏مند شود؟
۱۴٫ آیا تحقیق و تفحّص مجلس شوراى اسلامى در امور قضایى، نقض استقلال قوه قضاییه محسوب نمى‏گردد؟ آیا مجلس مى‏تواند در طول دادگاه حضور داشته باشد و آیا این حضور، موجبى براى تداخل قوا نخواهد شد؟
۱۵٫ آیا پاسخ خواهى کمیسیون اصل ۹۰ مجلس شوراى اسلامى از قواى مجریه و قضاییه نوعى مداخله در امور قضایى توسط یکى از ارکان قوه مجریه تلقى نمى‏گردد (به همین ترتیب در نظام پزشکى، در کمیته انضباطى دانشجویى، در نظارت بر مطبوعات، در کمیسیون صدور مجوز احزاب در وزارت کشور و…)؟
۱۶٫ آیا صدور رأى توسط هیأت حل اختلاف در وزارت کار و امور اجتماعى مداخله در امور قضایى توسط یکى از ارکان قوه مجریه تلقّى نمى‏گردد (به همین ترتیب در نظام پزشکى، در کمیته انضباطى دانشجویى، در نظارت بر مطبوعات، در کمیسیون صدور مجوز احزاب در وزارت کشور و…)؟


الگو سازى براى توصیف مفهوم استقلال‏قوا در نظام حکومت جمهورى اسلامى ایران
در اینجا با توجه به مطالب مطرح شده، قواعدى را براى تبیین و شفاف نمودن استقلال قوا به شرح زیر پیشنهاد مى‏کنیم و سپس تأثیر این قواعد را در عمل، در قالب الگوهاى مختلف استقلال قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران بررسى مى‏کنیم.
۱٫ استقلال مفهومى از جنس همه یا هیچ نیست بلکه مفهومى داراى تدرّج است. هیچ دو رکن یا نهادى را نمى‏توان یافت که نسبت به یکدیگر استقلال کامل و یا وابستگى کامل داشته‏باشند.
۲٫ نظام سیاسى و حکومتى جمهورى اسلامى ایران همانند هر نظام سیاسى و حکومتى دیگر براى افزایش کارآمدى خود مبادرت به تقسیم قواى حکومتى در قالب سازمان‏هاى تخصّصى نموده است تا این سازمان‏ها، فعالیت‏هاى خاصى را عهده‏دار شوند و به دلیل تخصّصى بودن خود، کارآمدى نظام را بالا برند. بدین ترتیب تقسیم قوا را مى‏توان مطابق با اصل تقسیم کار (divisionoflabor) یا تخصّص نقش‏ها (specializationrole) و یا افتراق ساختارها (structuredifferntiations) در نظر گرفت که در زمره مباحث اساسى موجود در نظریه سازمان است.
۳٫ تقسیم کار یا تخصّص نقش‏ها یا افتراق ساختارهاى نظام سیاسى، داراى دو بعد متمایز از یکدیگر است. در بُعد اول با ایجاد تخصص در انجام فعالیت‏ها، کارآمدى و مؤثربودن فعالیت‏ها را افزایش مى‏دهد، اما این تنها بُعد مورد نظر نیست. تقسیم قوا در یک نظام سیاسى موجب پرهیز از تمرکز قوا نیز مى‏گردد و چون تمرکز قوا موجب خودکامگى و استبداد مى‏شود آزادى‏هاى مشروع را تضعیف مى‏نماید، بنابراین اقدام به تقسیم قوا باید به گونه‏اى انجام پذیرد که خاصیت متعادل‏کنندگى و کنترل‏کنندگى قوا نسبت به یکدیگر حفظ گردد و این بُعد دوم تقسیم قوا در یک نظام سیاسى است.
۴٫ ماهیت حاکمیت با تقسیم مطلق قوا و تفکیک کامل وظایف و اختیارات نمى‏سازد. تلاش براى استقلال قوا نباید موجب خودمختارى قوا نسبت به یکدیگر شود، چرا که خودمختارى قوا، حاکمیت چندگانه را به دنبال مى‏آورد و کارآمدى یک نظام سیاسى را مى‏کاهد. با این حساب، تبیین استقلال قوا در یک نظام سیاسى داراى دو بُعد است: تعیین حوزه‏هاى مجزّا و منفک، و تعیین حوزه‏هاى مشترک، که در دومى چگونگى همکارى قوا باید به روشنى تعریف گردد.
۵٫ استقلال قوا به معناى اجراى قانون است و عدم اجراى قانون به معناى ادغام قوا و ایجاد تمرکز قواست.
۶٫ از آنجا که قدرت، ماهیتى سیال دارد و مى‏تواند از زمانى به زمان دیگر تغییر کند همیشه امکان به‏هم‏ریزى توازن قوا به معناى افزایش یافتن قدرت یکى و کاهش قدرت دیگرى وجود دارد. در صورت وقوع، همه قواى دیگر باید کمک کنند تا توازن قوا مجدداً برقرار گردد. این مفاهیم نیازمند تبیین بیشتر است.
در این ارتباط فرض مى‏کنیم تنها سه قوه مقننه، مجریه و قضاییه وجود دارد که اندازه قدرت هر یک به‏صورت زیر تعریف شده است:
اندازه قدرت قوه مقننه:W1
اندازه قدرت قوه مجریه:W2
اندازه قدرت قوه قضاییه:W3
در این صورت مجموع قواى کشور را مى‏توان با W نشان داد که عبارت است از:
W=W1+W2+W3
بدین معنا که جمع قواى سه‏گانه، همه قدرتى است که موضوع اصل تفکیک قوا قرار دارد، اگر این مجموع قدرت را با ۱۰۰ نشان دهیم، داریم: %W=100
حالا اگر فرضاً قرار باشد سه قوه به اندازه هم، قدرت داشته باشند، معنایش این است که:
%W1=W2=W3=13W=33/3
و یا اگر اندازه قدرت قوا با یکدیگر برابر نباشد مثلاً اگر فرض کنیم مطابق با نظریه صاحب‏نظران قوا به‏صورت زیر تقسیم شده باشد:
%W1=50
%W2=30
%W3=20
اینکه آیا مى‏شود ۵۰درصد قدرت را به قوه مقننه داد مورد نظر ما نمى‏باشد، چرا که در حال حاضر مى‏خواهیم مفهوم توازن قوا را مورد توجه قرار دهیم و در این ارتباط اندازه یا توان یک قوه امر ثانوى است.
تحت این شرایط، حفظ توازن قوا را مى‏توان خیلى ساده به مفهوم حفظ اندازه قدرت هر قوه تعریف کرد. به بیان روشن‏تر اگر W1=50 است، همین قدرت براى قوه مقننه باقى بماند یا اگر W2=30 است، این مقدار کم یا زیاد نشود.
اما آیا اندازه قدرت قوا قابل تغییر است که ما باید نگران آن باشیم؟ جواب این است که بلى، اندازه قدرت یک قوه متغیرى دینامیکى است که با زمان تغییر مى‏کند و از این وضعیت اجتنابى نیست. در واقع اندازه قدرت را مى‏نمى توانیم باWi نشان دهیم بلکه باید با (Wi(t نشان دهیم، یعنى اندازه قدرت متغیرى از زمان است.
در این صورت مثلاً قوه مقننه مى‏تواند در حال حاضر ۵۰درصد قوا را در اختیار داشته باشد، اما معلوم نیست که شش ماه دیگر هم همین اندازه باقى بماند؛ چرا که زمان مى‏تواند موجب بالا یا پایین رفتن قدرت شود.
به‏عنوان مثال، فرض کنید رئیس جمهورى بتواند بخشى از قدرت مجلس شوراى اسلامى را به‏دست آورد. مثلاً اگر انتخاب وزرا با نظر رئیس جمهورى و با تصویب مجلس باید انجام شود (اصل ۱۳۳ قانون اساسى) وقتى شرایطى به وجود آید که مجلس از حقوق خود نتواند استفاده کند و تمام قدرت انتخاب در اختیار ریاست جمهورى قرار گیرد، آن‏گاه W1>50 خواهد شد، یعنى اندازه قدرت مجلس کاهش و قدرت قوه مجریه افزایش یافته است (یاW2>30). در واقع قوه مجریه به اندازه ۵۰-W1 به قدرتش افزوده شده است، یعنى از این به بعد داریم:
۸۰-W1=(50-W1)+W2
توجه دارید که هنوز مجموع اندازه قدرت دو قوه مقننه و مجریه تغییرى نکرده است، یعنى هنوز:
%W1+W2=80
یعنى مجموع قدرت دو قوه تغییر نکرده است اما توازن قوا به‏هم ریخته است! وقتى این اتفاق بیفتد یک نظام حکومتى مبتنى بر استقلال قوا باید نگران شود و مکانیزم‏هاى دفاعى خود را فعّال سازد تا قوا را به میزان اولیه و مقرّر خود بازگرداند.
یک نظام حکومتى هوشمند با مکانیزم‏هاى کنترلى و نظارتى خود، وقتى توازن به‏هم بریزد، دوباره آن را به حد تعادلى خود باز مى‏گرداند که اگر بازنگرداند تفکیک قوا به سوى تمرکز قوا مى‏رود و قوه‏اى که توان بیشترى را جذب کرده با سرعت بیشترى مى‏تواند به روند تمرکز خود ادامه دهد و در نهایت به کسب بقیه قوا نایل گردد،(۳۳) چنانچه در نمودار ۱ نشان داده شده است:


نمودار ۱


در آغاز فرآیند توازن قوا برقرار است اما آرام آرام قدرت مجلس از بین مى‏رود و قوه مجریه تقویت مى‏شود، سپس قوه قضاییه تحلیل مى‏رود و قوه مجریه، قوه مسلط با تمرکز کامل قدرت مى‏گردد.
به‏هم خوردن توازن قوا به معناى افزایش قدرت یکى از قوا و تضعیف دیگرى است و البته این به معناى ثابت ماندن حجم یا مجموع قدرت نیست، چرا که معمولاً توان و قدرت کشورها با زمان، تغییر مى‏کند. مثلاً اگر در حال حاضر حجم قدرت را با ۱۰۰ نشان دهیم به دلیل پیشرفت کشور، ده سال دیگر حجم قدرت مى‏تواند به ۱۰۰۰ برسد که ده برابر مقدار فعلى است. در این صورت آنچه توازن قدرت را نشان مى‏دهد، حفظ درصد قدرت در هر یک از قواست.
پس اگر همچنان قوه مقننه ۵۰درصد قدرت را در اختیار داشته باشد، توان قوا حفظ شده است. بنابراین اگر چه تغییر فناورى، توسعه علمى، موقعیت جغرافیایى و غیر آن مى‏تواند توان یا قدرت یک نظام سیاسى را افزایش یا کاهش دهد، اما آنچه در بحث ما مورد نظر است حفظ درصد یا نسبت میان قوا است نه اندازه مطلق آن.
حالت دیگرى که مى‏تواند توازن قوا را به‏هم زند، نه تمایل قواى دیگر به افزایش قدرت خود، بلکه ناتوانى یک قوه در اعمال قدرت خود است. مثلاً رئیس جمهورى دنبال کسب قدرت مجلس نیست، اما این مجلس است که از قدرت خود استفاده نمى‏کند. این وضعیت را کاهش بهره‏ورى (underutilization) مى‏گوییم و مى‏توان به‏صورت زیر نشان داد:
W1+W2+W3<100
معناى رابطه بالا این است که مجموع قدرت از صد واحد کمتر است و این به خاطر عدم استفاده برخى قوا از قدرت خود است. این وضعیت نیز موجب به‏هم ریختگى توازن قوا مى‏شود و مکانیزم‏هاى تفکیک قوا باید قادر باشد با این مشکل نیز مواجه شود و از طریق تقویت قوه‏اى که غیر بهره‏ور است، اجازه ندهد توازان قوا همچنان به‏هم ریخته باقى بماند.


انواع الگوهاى استقلال قوا در جمهورى اسلامى ایران
اینک اگر بخواهیم الگوى استقلال قوا را در جمهورى اسلامى ایران مورد بررسى قرار دهیم با توجه به مباحث مطرح شده ابتدا لازم است تعریف قوا و تعداد قوا را در جمهورى اسلامى ایران مورد توجه قرار دهیم تا در مرحله بعد تعامل و توازن آن قوا قابل بررسى گردد. در این ارتباط سه الگو را مورد توجه قرار مى‏دهیم:


الگوى اول در الگوى اول، ما در جمهورى اسلامى ایران با تعدد قوا مواجه هستیم به گونه‏اى که مى‏پذیریم نمى‏توان این قواى مختلفه را در زیر سه چتر مجریه، مقننه و قضاییه جمع کرد، بلکه باید واقعیت تعدد قوا را به رسمیت شناخت و مسأله استقلال قوا را در چارچوب وجود تعدّد قوا تبیین و توصیف نمود.


قواى مورد نظر در الگوى اول عبارتند از: ۱٫ قوه یا نهاد مجلس خبرگان رهبرى‏
2. قوه یا نهاد رهبرى نظام‏
3. قوه یا نهاد ریاست جمهورى‏
4. قوه یا نهاد دولت‏
5. قوه یا نهاد مجمع تشخیص مصلحت نظام‏
6. قوه یا نهاد قضاییه‏
7. قوه یا نهاد مجلس شوراى اسلامى‏
8. قوه یا نهاد شوراى نگهبان‏
9. قوه یا نهاد شوراى عالى امنیت ملى‏
10. قوه یا نهاد ارتش‏
11. قوه یا نهاد سپاه پاسداران‏
12. قوه یا نهاد صدا و سیما
۱۳٫ قوه یا نهاد نیروهاى انتظامى‏
فهرست بالا را مطابق با قانون اساسى در نظر گرفته‏ایم و البته مى‏توان با نهادهاى موجود و مؤثر دیگر تکمیل کرد (از جمله نهاد ائمه جمعه، نهاد شوراى عالى انقلاب فرهنگى و غیر آن). اینک ما باید بتوانیم روابط بین این قوا را تعریف کنیم و اندازه و روابط بین قوا را میان نهادهاى قانونى بالا مورد بررسى قرار داده، ضرورت‏هاى اصل تفکیک قوا را در وضعیت تعدد قوا تبیین نماییم. این کار اگر چه در بعد نظرى نشدنى نیست، اما در عمل، پیچیده وغیرممکن است. در واقع ما باید فرض کنیم W1 اندازه قوه نهاد خبرگان رهبرى و W2 اندازه قوه نهاد رهبرى و… W2 اندازه قوه یا نهاد نیروى انتظامى باشد. در این صورت مى‏توانیم بنویسیم:
W12=100+…+W1+W2
قدم بعد، تعیین اندازه هر یک از قوا است و قدم بعد، توصیف روابط بین قوا و بررسى چگونگى حفظ توازن و تعادل میان آنها است، چرا که بدون تعیین اندازه قوا چگونه مى‏توان مکانیزم‏هاى کنترل‏کننده را شناسایى و مورد ملاحظه قرار داد و به دنبال آن قدرت تمیز و تشخیص تعدّى از حدود قانونى را شناسایى نمود.
با این حال اگر چه تعیین اندازه قوا مفید است، اما انجام آن در شرایط موجود غیرممکن است. بنابراین ما چاره‏اى نداریم مگر اینکه تعداد قوا را کاهش دهیم. براى کاستن از تعداد قوا مى‏توان به رابطه عمودى میان قوا توجه کرد. مثلاً قوه قضاییه نهادى زیر نظر مقام رهبرى است، یعنى در رابطه طولى نسبت به رهبرى قرار مى‏گیرد؛ یا دولت زیر نظر ریاست جمهورى است؛ هم‏چنین ارتش و سپاه پاسداران و نیروهاى انتظامى، همگى از نهادهاى زیر نظر رهبرى هستند. بنابراین ما مى‏توانیم براى ساده کردن الگوى استقلال قوا نهادهاى پایین‏سرى را در نهادهاى بالاسرى ادغام نماییم. در حقیقت این کار نوعى ساده‏سازى است و ما چاره‏اى غیر از ساده‏سازى نداریم تا امکان بررسى استقلال قوا را به‏صورت عملیاتى و شفاف ایجاد کنیم. بدین ترتیب ما به الگوى دوم مى‏رسیم.


الگوى دوم در این الگو با توجه به روابط ریاستى میان قوا مى‏توانیم به الگوى ساده‏ترى از تعدّد قوا در جمهورى اسلامى ایران برسیم به طورى که از ۱۳ قوه یا نهاد مطرح در الگوى اول به ۶ قوه یا نهاد به شرح زیر برسیم:
۱٫ نهاد مجلس خبرگان رهبرى‏
2. نهاد رهبرى‏
3. نهادهاى زیر نظر مقام رهبرى (مجمع تشخیص مصلحت نظام، قوه قضاییه، ارتش، سپاه پاسداران، نیروهاى انتظامى، صدا و سیما و شوراى نگهبان)
۴٫ نهاد ریاست جمهورى‏
5. نهادهاى زیر نظر ریاست جمهورى (دولت، شوراى عالى امنیت ملى)
۶٫ مجلس شوراى اسلامى‏
در این رابطه لازم به توضیح است که نهاد شوراى نگهبان را از نظر رابطه طولى نهاد زیر نظر رهبرى در نظر گرفته‏ایم و این با توجه به این خصوصیت است که شش نفر از فقهاى شوراى نگهبان مستقیماً توسط مقام رهبرى نصب مى‏گردند و شش نفر حقوقدان شوراى نگهبان توسط مجلس شوراى اسلامى انتخاب مى‏گردد؛ ولى معرفى آنان توسط ریاست قوه قضاییه انجام مى‏گیرد که منصوب مقام رهبرى است. البته انتخاب حقوقدانان توسط مجلس باعث مى‏شود رابطه شوراى نگهبان با مقام رهبرى را نتوان با رابطه مجمع تشخیص مصلحت نظام با مقام رهبرى یکسان گرفت، بلکه عملاً استقلال این دو نهاد نسبت به مقام رهبرى متفاوت خواهد شد و این تأکیدى است بر قاعده اول که مطابق با آن استقلال از نوع همه یا هیچ نیست.
در الگوى دوم، فارغ از سلسله مراتبى که میان ارکان و نهادهاى مختلف وجود دارد، یک نکته اساسى ظهور پیدا مى‏کند و آن انفصال یا انفکاک سه گروه از نهادهاى جمهورى اسلامى است، چنانچه در نمودار ۲ مشاهده مى‏گردد:
مجمع تشخیص مصلحت نظام‏
شوراى نگهبان‏
قوّه قضاییّه‏
صدا و سیما
ارتش، سپاه پاسداران و نیروهاى انتظامى‏


نمودار ۲- تفکیک قوا مطابق با الگوى دوم


نمودار ۳- طرح واقعى تفکیک قوا در الگوى دوم


الگوى دوم را مى‏توان به‏صورت ساده‏ترى هم وصف نمود، به طورى که در آن، سه قوه قابل تمیز و تفکیک باشند. این سه قوه عبارت خواهند بود از قوه رهبرى (شامل مجلس خبرگان رهبرى، رهبرى نظام و نهادهاى زیر نظر رهبرى)، قوه مجلس شوراى اسلامى و قوه مجریه (به معناى رئیس جمهورى، دولت و شوراى امنیت ملى).
اما با فرض اینکه الگوى دوم الگوى درستى از تفکیک قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران باشد، مشاهده مى‏گردد که تفکیک کامل میان سه قوه به شرح فوق عملاً غیرممکن است. مثلاً قوه رهبرى را چگونه مى‏توان از قوه مجلس شوراى اسلامى منفصل در نظر گرفت؟ در حالى که قوه مجلس شوراى اسلامى در سطوح مختلف با قوه رهبرى تعامل دارد، مثلاً از طریق شوراى نگهبان و یا مجمع تشخیص مصلحت نظام. با این حساب انفصال کامل میان دو قوه فوق امرى غیرواقعى و نا مطابق با قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران است.
هم‏چنین قوه رهبرى مطابق با الگوى دوم با قوه مجریه تعامل دارد. به‏عنوان مثال شوراى‏امینت ملى نهادى است که ریاست جمهورى در آن با نیروهاى نظامى و انتظامى که ازنهادهاى قوه رهبرى است، تعامل دارد. بنابراین الگوى دوم تفکیک قوا را مى‏توان مطابق‏باطرح موجود در نمودار ۳ توصیف کرد که در آن، سه قوه، ضمن انفصال، داراى‏اشتراکاتى بایکدیگر هستند. همین رابطه تعامل مجلس و قوه مجریه واضح است و نیازى به توضیح‏ندارد.
الگوى دوم بدین ترتیب، دارى اشکالاتى است که اجازه نمى‏دهد الگوى موفق استقلال قوا، در جمهورى اسلامى ایران باشد. اولین اشکال این است که درست است مطابق با این الگو، انفکاک قوا انجام گرفته اما قوه رهبرى را در سطح و تراز دیگر قوا تعریف کرده است. و بنابراین، مطابق با قاعده توازن و تعادل لازم است، این قوا یکدیگر را متعادل و کنترل نمایند که به‏نظر مى‏رسد منظور نظر خبرگان قانون اساسى باشد.
اشکال دوم این است که مسؤولیت‏ها و اختیارات رهبرى را در سطح بالاى حاکمیتى با سطوح پایین‏تر آن از جمله امور قضایى یا فرماندهى نیروهاى مسلح و غیر آن یکسان گرفته است، این در حالى است که مقام رهبرى به‏عنوان عالى‏ترین مقام رسمى کشور مسؤولیت و مظهریت حاکمیت نظام جمهورى اسلامى ایران است.
اشکال سوم این است که قوه قضاییه در این طرح به‏صورت یک قوه مستقل مشاهده نمى‏شود چرا که قواى سه‏گانه به قوه رهبرى، قوه مجلس شوراى اسلامى و قوه مجریه محدود شده است. البته مى‏توان قوه قضاییه را جداگانه در نظر گرفت و طرح نمودار ۴ را به‏عنوان الگوى عملى استقلال قوا در جمهورى اسلامى ایران پیشنهاد کرد. با این حال حتى این طرح نمى‏تواند اشکال اول و دوم را مرتفع سازد و بنابراین ما به الگوى سومى براى استقلال قوا خواهیم رسید.
نمودار۴ الگوى استقلال بر مبناى چهار قوه

 

الگوى سوم تعدد قوا چنانچه در الگوى اول مورد ملاحظه قرار گرفت در نظام‏هاى حکومتى امرى عجیب و غیرعادى نیست. معمولاً سازمان‏ها و ساختارهاى مدیریتى مورد نیاز در اداره کشور متعددند؛ زیرا مسائلى که در حیطه وظایف و اختیارات حکومت‏ها مطرح مى‏گردند، بسیار متنوع و گوناگونند. به عنوان مثال، سازمان مورد نیاز براى دفاع و امنیت ملى نمى‏تواند سازمانى بسیط و غیرپیچیده باشد. بنابراین از این نظر الگوى اول استقلال قوا را نمى‏توان به دلیل تعدد قوا مورد ایراد قرار داد. آنچه در آن الگو مشکل‏ساز است نبود فرماندهى واحد یا به بیان بهتر، وجود و تعدد فرماندهى است. اداره کشور و اعمال حاکمیت نیازمند فرماندهى واحد است. به همین دلیل محدود کردن تعداد قوا در کشورها به سه قوه چنانچه مرسوم است، امکان فرماندهى بهتر را فراهم مى‏سازد و به‏نظر مى‏رسد در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران همین نگرش مورد توجه بوده است، آنجا که در اصل ۵۷ قواى کشور را سه قوه زیر نظر مقام رهبرى توصیف نموده است، اما این توصیف را نمى‏توان مطابق با الگوى دوم توجیه کرد؛ زیرا در این الگو، قوه رهبرى در عرض قواى دیگر (مجلس و مجریه) قرار داده شده است، در صورتى که اصل ۵۷ به صراحت قواى سه‏گانه را زیر نظر رهبرى در نظر مى‏گیرد. بنابراین به‏نظر مى‏رسد الگوى صحیح استقلال قوا در جمهورى اسلامى، الگویى است که در آن سه قوه هم‏عرض و نسبتاً مستقل از یکدیگر زیر نظر فوق قوه رهبرى اداره و هماهنگ مى‏شوند، چنانچه در نمودار ۵ مشاهده مى‏گردد.


نمودار ۵ الگوى تقسیم قوا در جمهورى اسلامى


نمودار ۶ الگوى استقلال قوا بر مبناى سه قوه


الگوى تقسیم قوا در جمهورى اسلامى ایران را مى‏توان به روش مجموعه‏ها نیز مطابق با نمودار ۶ نشان داد. در این الگو سه قوه مجریه، مقننه و قضاییه در محیط اراده رهبرى شکل گرفته و تعامل دارند و این مهم‏ترین خصوصیت نظریه تفکیک قوا در جمهورى اسلامى ایران است.
به‏عنوان مثال، اگر تعامل رهبرى را با مجلس شوراى اسلامى مورد توجه قرار دهیم، نشان‏دهنده خوبى از نوع و روش تعامل قواى سه‏گانه با فوق قوه رهبرى است. رهبرى در سه سطح با مجلس شوراى اسلامى به تعامل مى‏پردازد. در سطح اول که سطح شوراى نگهبان است، کلیه مصوبات مجلس پس از تأیید شوراى نگهبان قانونى مى‏شوند. این در حالى است که شوراى نگهبان در بعد شرعى فقهى آن مستقیماً توسط رهبرى منصوب مى‏شوند و در بُعد حقوقى قانونى آن از طریق معرفى رئیس قوه قضاییه توسط مجلس شوراى اسلامى انتخاب مى‏شوند که منصوب رهبرى است.
بنابراین در سطح اول، رهبرى از طریق شوراى نگهبان به تعامل با مجلس مى‏پردازد. در سطح دوم که سطح مجمع تشخیص مصلحت نظام است هم از نظر تعیین سیاست‏هاى کلان نظام و هم در بعد رفع اختلاف بین مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان، تعامل رهبرى‏را با مجلس نشان مى‏دهد، چرا که نهاد مجمع تشخیص مصلحت نظام، منصوب مقام رهبرى است.
با این حساب به‏صورت روشمند و معمولى رهبرى در دو سطح با مجلس شوراى اسلامى تعامل مى‏نماید؛ اما اگر این سطح کافى نباشد رهبرى در سطح سوم با اتکا به ولایت مطلقه به‏صورت حکم حکومتى با مجلس شوراى اسلامى تعامل مى‏کند.(۳۴)
توجه داریم که ما مى‏توانیم همه نهادها و ارکان نظام را در دو مقام کلى طبقه‏بندى نماییم که یکى مقام قانون‏گذارى و دیگرى مقام اجرا باشد. بدین ترتیب مجلس شوراى اسلامى همراه با تعاملات قانونى خود با رهبرى به شرحى که گذشت وظیفه منحصر به فرد قانون‏گذارى را در جمهورى اسلامى ایران عهده‏دار است. سایر قوا با این حساب مجرى قوانینى هستند که به تصویب مجلس شوراى اسلامى رسیده است. البته مجلس خبرگان رهبرى در اینجا مستثنى است، زیرا این مجلس، خود براى خود قانون‏گذارى مى‏کند.
با این حساب اگر ما سه قوه مجریه، مقننه و قضاییه را از این منظر مورد بررسى قرار دهیم، مشاهده خواهیم کرد که دو قوه مجریه و قضاییه درمقابل قوه مقننه هیچ‏گونه استقلالى ندارند، بلکه برعکس کاملاً تابع قوه مقننه به حساب مى‏آیند چنانچه در نمودار ۷ نشان داده شده است. مطابق این نمودار مجلس شوراى اسلامى زیر نظر مقام رهبرى قرار دارد اما بر دو قوه مجریه و قضاییه ریاست دارد. اگر چه این ریاست در بُعد اجرایى نیست. یعنى درست است که از نظر اجرا، سه قوه، مستقل از یکدیگرند؛ اما در بُعد قانون، این استقلال به وابستگى تبدیل مى‏شود.
در نمودار ۷، هم‏چنین رابطه بین مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نیز نشان داده شده است. این رابطه را رابطه استقلال مى‏دانیم. اگر چه نوعى برترى و بالاسرى بین این اجزا وجود دارد، اما این برترى را نمى‏توان به معناى ریاست در نظر گرفت. اگر این برترى ریاست باشد، آن‏گاه نمودار ۷ نشان‏دهنده سازمان صحیح بین قواى مورد نظر خواهد شد.


نموار ۷ رابطه مقام رهبرى و دیگر قواى نظام در بُعد قانون‏گذارى


نمودار ۸ نوعى دیگر از تعامل مجلس شوراى اسلامى با دیگر قوا و نهادهاى نظام
از نظر فرآیند قانون‏گذارى‏


در نمودار ۸ مجلس شوراى اسلامى زیر نظر شوراى نگهبان و شوراى نگهبان زیر نظر مجمع تشخیص مصلحت و این مجمع زیرنظر مقام رهبرى قرار دارد. اما به‏نظر نمى‏رسد روابط بین قوا را بتوان مطابق با طرح نمودار ۸ الگوسازى کرد، بلکه نمودار ۷ الگوى مناسب‏ترى در مطابقت با قانون اساسى است. توجه داریم که در طرح نمودار ۸ مجلس شوراى اسلامى هیچ‏گونه استقلالى نسبت به شوراى نگهبان ندارد در حالى که مطابق با قانون اساسى مجلس شوراى اسلامى مى‏تواند نظرات کارشناسى شوراى نگهبان را نپذیرد و موضوع را به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع دهد.
با این حساب آنچه در کشور اتفاق مى‏افتد مبتنى بر قانونى است که توسط قوه مقننه (یعنى مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان) تدوین و تصویب شده است و توسط مجریان قانون یعنى قوه مجریه و قوه قضاییه پیاده‏سازى مى‏شود. این تقسیم کارى است که بین سه قوه انجام گرفته است.
اما مطابق با اصل تفکیک قوا باید دید چگونه قوا مى‏توانند از حدود قانونى خود خارج شوند و اگر خارج شدند چگونه و با چه مکانیزمى به حدود خود بازگردانده مى‏شوند.
در این ارتباط قابل توجه است که بالاترین اهرم کنترل، عزل و کنار گذاشتن است که در صورت لزوم مى‏تواند مورد استفاده قرار گیرد. رئیس جمهورى مطابق با قانون اساسى هم توسط مجلس شوراى اسلامى (بر اساس عدم کفایت سیاسى) و هم توسط دیوان عالى کشور از قوه قضاییه (تخلف از وظایف قانونى) قابل عزل است. بنابراین رئیس جمهورى توسط دو قوه دیگر قابل کنترل است.
در عین حال مجلس شوراى اسلامى قابل انحلال نیست و در واقع تنها نهاد جمهورى اسلامى است که قابل عزل نمى‏باشد. اما با این حال مجلس شوراى اسلامى، مرجع قانون‏گذارى و نه اجرایى است. قوایى که قدرت اجرایى دارند قوه مجریه و قوه قضاییه هستند و بنابراین این دو قوه را باید بتوان کنترل کرد. مجلس شوراى اسلامى حداکثر کارى که مى‏تواند انجام دهد قانون‏گذارى خارج از حدود قانون اساسى و حدود شرعى است که در هر دو صورت توسط شوراى نگهبان کنترل مى‏شود، بنابراین اگر فرض کنیم مجلس تصمیمات خارج از حدود اختیارات خود اتخاذ نموده، عملاً نمى‏تواند موجب اخلال در نظام گردد. شاید براى نظام‏هایى که در آن رئیس‏جمهورى توسط مجلس انتخاب مى‏شود و خودِ امکانِ انحلال، امرى ضرورى باشد، چرا که باید به نوعى اهرم کنترلى وجود داشته‏باشد، اما در قانون اساسى جمهورى اسلامى نداشتن امکان انحلال مجلس، خللى را موجب نمى‏شود.
سومین قوه‏اى که از نظر اهرم‏هاى کنترلى نیازمند مطالعه است، قوه قضاییه است.
در این ارتباط، کنترل مجلس شوراى اسلامى بر قوه قضاییه از طریق کمیسیون اصل ۹۰ قابل انجام است. البته قوه قضاییه قوه‏اى غیر سیاسى است و وظیفه اصلى آن داورى در اختلافات میان مردم با یکدیگر و اختلافات مردم با نهادها و ارکان حکومتى است. قوه مجلس شوراى اسلامى هم‏چنین مى‏تواند از طریق تحقیق و تفحص نظارت لازم را بر عملکرد قوه قضاییه اعمال نماید. البته این نظارت‏ها نمى‏تواند به‏صورت دخالت باشد، مثلاً هیچ حکمى توسط مجلس شوراى اسلامى قابل نقض نمى‏باشد و از منظر اجرایى، قوه قضاییه کاملاً در مقابل مجلس استقلال دارد.
مجلس شوراى اسلامى از طریق اصلاح قوانین و تصویب بودجه هم مى‏تواند قوه قضاییه را کنترل نماید و بدین ترتیب نظارت و کنترل خود را اعمال نماید.
از نظر قوه مجریه و کنترلى که بر قوه قضاییه قابل اعمال است، نظارتى است که مطابق با مسؤولیت اجراى قانون اساسى برعهده رئیس جمهورى است. بدین صورت اگر رئیس جمهورى بر این باور باشد که قوه قضاییه از حدود قانونى خود خارج شده، مى‏تواند از طریق تذکر قانون اساسى، این نظر خود را اعلام نماید.
با این حال مشاهده مى‏گردد که نه قوه مجلس شوراى اسلامى و نه قوه مجریه، قادر به عزل رئیس قوه قضاییه نیستند و این امتیازى است که قوه قضاییه به خاطر موقعیت و وظیفه‏اى که به عهده دارد از آن برخوردار است. در واقع، قوه قضاییه از استقلال شایسته‏ترى در مقابل قوه مجریه و قوه مقننه برخوردار است.
بدین ترتیب مشاهده مى‏شود که مکانیزم‏هاى کنترلى براى حفظ حدود و ثغور قواى‏سه‏گانه تا حد خوبى فراهم گردیده است و از این نظر امکان عملى صیانت از توازن‏وتعادل قوا در جمهورى اسلامى ایران وجود دارد. با این حساب قانون اساسى، هم‏تقسیم قوا و هم توازن قوا را مورد توجه قرار داده است، چنانچه از نظریه تفکیک قوا انتظار مى‏رفت.
از طرف دیگر، از آنجا که مقام رهبرى فوق قوه است، لزومى ندارد به‏عنوان یک قوه در عرض قواى دیگر در نظر گرفته شود و بنابراین براى پرهیز از تمرکز قدرت نیازمند کنترل قواى دیگر باشد. منظور از فوق قوه این است که مقام رهبرى امکان بالقوه لازم براى کنترل قواى سه‏گانه را در اختیار دارد. این امکان بالقوه ناشى از این است که قوه قضاییه مستقیماً منصوب رهبرى است؛ قوه مجلس شوراى اسلامى زیر نظر شوراى نگهبان و یا مجمع تشخیص مصلحت قرار دارد که منصوب رهبرى هستند و قوه مجریه بدون نیروهاى نظامى و انتظامى که منصوب رهبرى هستند، فاقد امکان لازم براى تمرکز و تجمع قدرت است. بدین ترتیب رهبرى نظام در موقعیت کاملاً ممتازى براى اعمال توازن و تعادل بین قواى سه‏گانه قرار مى‏گیرد. در واقع اگر مکانیزم‏هاى کنترل‏کننده قوا نسبت به یکدیگر مؤثر واقع نشود، این موقعیت در اختیار رهبرى است تا قوا را در حدود و ثغور قانونى خود قرار دهد. بدین ترتیب مى‏توان براى ولایت مطلقه امر، مطابق با اصل ۵۷ قانون اساسى در چارچوب نظریه تفکیک قوا به شفافیت رسید.
براى توصیف بیشتر فوق قوه بودن رهبرى مى‏توان از علامت‏گذارى‏هاى W1، W2 و W3 مجدداً استفاده کرد به‏طورى که W1 نشان‏دهنده اندازه قدرت قوه مقننه، W2 اندازه قدرت قوه مجریه و W3 اندازه قدرت قوه قضاییه باشد. در این صورت W اندازه قواى سه‏گانه را نشان مى‏دهد و داریم:
%W=W1+W2+W3=100
بدین ترتیب همه قدرت در جمهورى اسلامى بین سه قوه مجریه، مقننه و قضاییه تقسیم شده است و این در سطح قواى سه‏گانه نسبت به یکدیگر است، چنانچه در نمودار ۵ مشاهده گردید. همه این قدرت در سطح بالاتر متعلق به رهبرى است و به همین دلیل، رهبرى، در سطح بالاتر از قواى سه‏گانه قرار مى‏گیرد. با این حال این قدرت عملاً میان سه قوه توزیع و تقسیم شده است و تمرکز عملى در رهبرى نظام ندارد تا عوارض منفى تمرکز قدرت را به دنبال داشته باشد، بلکه این قدرت به‏صورت بالقوه وجود دارد که در مواقع لازم بروز و تجلّى پیدا خواهد کرد. اگر چه مطابق با قانون اساسى، مقام رهبرى نیز زیر نظر مجلس خبرگان رهبرى قرار دارد.
قابل توجه است که برخى از نهادها و ارکان نظام در مواقع لازم، فعال شده و اقدامات لازم را مطابق با وظیفه قانونى انجام خواهند داد. به‏عنوان مثال مجمع تشخیص مصلحت نظام وقتى اختلافى میان مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان به وجود آید، فعال مى‏شود. این البته جدا از وظیفه‏هاى دیگرى است که مجمع تشخیص دارد.
هم‏چنین وقتى اختلافى میان قواى سه‏گانه به وجود آید که قابل مرتفع شدن میان خود نباشد این اختلاف مى‏تواند توسط مقام رهبرى مطابق با اصل ۱۱۰ حل گردد.
نکته آخر اینکه درست است که هر یک از قواى سه‏گانه وظایف اختصاصى خود را دارندکه مطابق با قانون تعریف شده است، اما حوزه‏هاى مشترکى وجود دارد که تفکیک‏مطلق قوا را غیرعملى مى‏سازد، چنانچه نمونه‏هایى از این وظایف را در جدول ۱ نشان داده‏ایم.


جدول ۱ برخى از فعالیت‏هاى مشترک قواى سه‏گانه

 

+ تفکیک قوا و درجه استقلال نهادها و ارکان نظام نسبت به یکدیگر
در اینجا برخى از نتایج و یافته‏هاى این مطالعه را در مورد نسبت میان قواى مختلف که در پرتو نظریه تفکیک قوا تبیین یافته در الگوى سوم مورد ملاحظه قرار مى‏دهیم. هدف از این ارائه، شفافیت بخشیدن به ارتباطات و انتظارات قواى گوناگون از یکدیگر در چارچوب قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران است. این نتایج را البته مى‏توان به‏صورت پیشنهاداتى روشن مورد بررسى و ارزیابى صاحب‏نظران قرار داد. هدف اصلى این مطالعه نه اصرار کردن بر بعضى از نتایج مى‏باشد بلکه عرضه شفاف مسائلى است که به کمک آنها نظریه تفکیک قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران را بتوان به‏صورت شفاف و عملیاتى توصیف و تبیین کرد. اینک نتایج و یافته‏هاى این مطالعه را مورد توجه قرار مى‏دهیم:
۱٫ ولایت مطلقه امر و امامت امت (مقام رهبرى نظام) ضامن حفظ یکپارچگى حاکمیت، تنظیم و تعادل قوا در متعالى‏ترین سطح آن است.
۲٫ از آنجا که کلیت اعضاى شوراى نگهبان در موارد حقوقى و قانونى مصوبات مجلس شوراى اسلامى را کنترل و تصویب مى‏نمایند یعنى با اکثریت نظر فقها و حقوقدانان شورا مصوبه‏اى رد یا قبول مى‏شود، بنابراین صیانت از توازن و تعادل قوا از اهم وظایف کلیت شوراى نگهبان خواهد بود. از این نظر، شوراى نگهبان را مى‏توان نگهبان توازن و تعادل قوا مطابق با قانون اساسى در نظر گرفت.
۳٫ از آنجا که سه نهاد مجلس شوراى اسلامى، شوراى نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام در قانون‏گذارى به‏صورت توأمان نقش و مسؤولیت دارند، بنابراین هر سه نهاد نیز حفظ توازن و تعادل قوا را به عهده خواهند داشت. بنابراین اگر مصوبه مجلس به‏هم‏زننده توازن و تعادل قوا باشد، شوراى نگهبان جلوگیرى خواهد کرد و اگر مجلس بر مصوبه خود اصرار بورزد آن‏گاه مجمع تشخیص مصلحت جلوگیرى خواهد کرد و اگر مجمع دچار اشتباه شود مقام رهبرىِ نظام، وارد عمل خواهد شد.
۴٫ شوراى نگهبان در بُعد شرعى و فقهى خود کاملاً مشروط به نظر مقام رهبرى است و بنابراین در مقابل ایشان استقلالى ندارد و در بُعد حقوقى و قانونى خود، کاملاً مشروط به قانون اساسى است.
۵٫ مجلس شوراى اسلامى در بُعد قانون‏گذارى کاملاً مشروط به مجموعه شوراى نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام است و بنابراین استقلالى در مقابل دو نهاد بالاسرى ندارد. تأثیر عملى این قاعده این است که مجلس وقتى قانونى را تصویب مى‏کند، فرض کرده است این قانون خلاف شرع یا قانون اساسى نیست، در غیر این صورت موجب اتلاف وقت و کاهش کارآمدى ناشى از آن خواهد گردید.
۶٫ در بُعد قانون، دو قوه مجریه و قضاییه کاملاً مشروط به مصوبات قوه مقننه‏اند و در مقابل آن استقلالى ندارند.
۷٫ در بُعد نظارتى، قوه مجریه (شامل رئیس جمهورى و دولت) کاملاً مشروط به قوه مقننه‏اند، البته دولت نسبت به قوه مقننه وابستگى بیشترى دارد تا شخص رئیس جمهور، زیرا، وزرا به راحتى توسط مجلس استیضاح و عزل مى‏شوند، اما استیضاح رئیس جمهور نظر دو سوم مجلس را مى‏خواهد و باید در موضوع کفایت و یا عدم کفایت سیاسى باشد. منظور از نظارت این است که آیا آنچه در عمل اجرا مى‏شود همان چیزى است که قانون‏گذار مورد نظر داشته است یا خیر.
۸٫ در بُعد نظارتى، قوه قضاییه وابسته به مجلس شوراى اسلامى است اما از استقلال بیشترى در مقایسه با وزرا برخوردار است.
۹٫ حقوقدانان شوراى نگهبان نسبت به مجلس شوراى اسلامى استقلال زیادى دارند و مجلس نمى‏تواند در برخورد با حقوقدانان همانند وزرا عمل کند، زیرا کار حقوقدانان‏مطابقت مصوبات مجلس با قانون اساسى است و بنابراین کار جنبه کارشناسى و تخصصى دارد.
۱۰- وزرا نسبت به معاونین رئیس جمهورى از استقلال بیشترى برخوردارند، زیرا علاوه بر مقام ریاست جمهورى در مقابل یکدیگر به‏صورت جمعى و در مقابل مجلس شوراى اسلامى به‏صورت فردى مسؤولیت دارند.

 

محمد على صنیعى منفرد(۱)
چکیده
مقدمه
سابقه نظریه تفکیک قوا
پیچیدگى و ابهام مفهومى استقلال قوا
قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران و ابهامات مربوط به استقلال قوا
الگو سازى براى توصیف مفهوم استقلال‏قوا در نظام حکومت جمهورى اسلامى ایران
انواع الگوهاى استقلال قوا در جمهورى اسلامى ایران
الگوى اول
قواى مورد نظر در الگوى اول عبارتند از:
الگوى دوم
الگوى سوم
تفکیک قوا و درجه استقلال نهادها و ارکان نظام نسبت به یکدیگر
جمع بندى
چکیده
استقلال یا تفکیک قوا (SeparationofPowers) از جمله مفاهیم بنیادین پذیرفته شده و پیاده‏سازى‏شده در سازماندهى کلان بسیارى از نظام‏هاى حکومتى دنیاى امروزاست.
امروزه کمتر در مورد ضرورت این نظریه تردیدى ابراز مى‏شود، بلکه مباحث بیشتر در مورد چگونگى پیاده‏سازى آن براى جلوگیرى از تمرکز قدرت و افزایش کارآمدى نظام‏هاى حکومتى است.
به همین دلیل اگرچه نظریه تفکیک قوا را مى‏توان در ابعاد تاریخى و فلسفى آن مورد مطالعه قرار داد، اما آنچه براى نظام حکومتى جمهورى اسلامى ایران اهمیت ویژه‏اى دارد تبیین ابعاد حقوقى و مدیریتى نظریه تفکیک قوا مندرج در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران است.
بدین ترتیب شفاف‏سازى و عملیاتى کردن این نظریه ذاتاً پیچیده و مبهم و جلب وفاق صاحب‏نظران و کارگزاران جمهورى اسلامى ایران مى‏تواند حصول کارآمدى حداکثرى نظام مقدس جمهورى اسلامى ایران را شتاب بیشترى بخشد.
این مقاله نظریه استقلال یا تفکیک قوا را در چارچوب قانون اساسى مورد مطالعه قرار مى‏دهد و با بررسى انواع الگوهاى ممکن، الگوى متناسب با قانون اساس جمهورى اسلامى ایران را مطرح و در معرض ارزیابى صاحب‏نظران حقوق، علوم سیاسى و مدیریت مى‏گذارد.


مقدمه
استقلال سیاسى و اقتصادى و حفظ تمامیت ارضى و نظام اسلامى (وحدت ملى و اساس جمهورى اسلامى) در زمره مفاهیم اساسى به‏کار گرفته شده در اصول متعددى از قانون اساسى‏(2)، اما مفهوم دومى از استقلال در قانون اساسى وجود دارد که در اصل ۵۷ بروز یافته‏است:
قواى حاکم در جمهورى اسلامى ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضاییه که زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آینده این قانون اعمال مى‏گردند. این قوا مستقل از یکدیگرند(۳).
هم‏چنین در ابتداى اصل ۱۵۶ قانون اساسى آمده است:
قوه قضاییه قوه‏اى است مستقل که پشتیبان حقوق فردى و اجتماعى و مسؤول تحقق بخشیدن به عدالت و عهده‏دار وظایف زیر است…(۴).
این مفهوم دوم که در دو اصل فوق‏الذکر به کار گرفته شده است به مفهوم به کار رفته در سایر اصول تفاوت بنیادى دارد. مفهوم استقلال قوا در اینجا نمى‏تواند متفاوت از مفهوم تفکیک قوا در حقوق و علوم سیاسى باشد، چنانچه همین مفهوم حتى در اولین قانون اساسى ایران که همان قانون مشروطیت باشد نیز آمده است. در اصول ۲۷ و ۲۸ متمّم قانون مشروطیت ضمن برشمردن وظایف هر یک از قواى سه‏گانه در اصل ۲۸ متذکر گردیده بود:
قواى ثلاثه مزبوره همیشه از یکدیگر ممتاز و منفصل خواهند بود.(۵)
روشن است که ممتاز و منفصل بودن قوا نسبت به یکدیگر در چارچوب نظریه تفکیک قوا معنا و مفهوم مى‏یابد. اگرچه نظریه تفکیک قوا خود به حد کافى پیچیده و برخوردار از مفاهیم گوناگون است، اما تبیین مفهوم استقلال قوا یا ممتاز و منفصل بودن قوا خارج از حوزه این نظریه، امرى ناممکن است؛ چرا که در این صورت مفهوم استقلال را به مفهومى غیر شفاف و غیر قابل بهره‏بردارى در عمل تبدیل مى‏نماید. با این حساب، سؤال از اینکه منظور از استقلال قوا در قانون اساسى چیست، تنها در چارچوب نظریه تفکیک قواى مورد نظر حقوق‏دانان و صاحب‏نظران علوم سیاسى سؤالى معنادار است.


سابقه نظریه تفکیک قوا
سابقه نظریه تفکیک قوا و نقش آن در سازماندهى و تقسیم وظایف کلان حکومت‏ها به ارسطو و افلاطون بر مى‏گردد. ارسطو در کتاب سیاست خود، قواى سه‏گانه را براى اولین بار فرموله کرده است؛ البته قواى سه‏گانه ارسطو با قواى سه‏گانه‏اى که امروزه در قوانین اساسى کشورها پذیرفته و تعریف شده است، تفاوت‏هایى دارد. با این حال در آثار حکماى یونان نقش قواى مختلف در حکومت متناسب با مشى فلسفى و سیاسى مورد قبول آنان مورد توجه قرار گرفته است. اما آنچه امروزه از آن به‏عنوان اصل تفکیک قوا مورد توجه حقوقدانان و علماى علوم سیاسى قرار دارد، دست‏آورد صاحب‏نظران قرون هفدهم و هجدهم میلادى است. زیرا در این قرون، تکاپوى تازه‏اى براى تعریف مجدد قدرت سیاسى و حکومت به‏وجود آمد.(۶)
در این میان، مکتب حقوق فطرى و صاحب‏نظرانى مانند گروسیوس، پوفندرف و ولف به تعیین وظایف و اختیارات قدرت سیاسى پرداخته و وظایف متعدد حکومت را برشمردند. از جمله پوفندرف و ولف هفت وظیفه یا اختیار براى حکومت قائل بودند:
۱-قانون‏گذارى، ۲-حق برقرارى مجازات براى تضمین قوانین، ۳-قوه قضاییه، ۴-اعلام جنگ و صلح و عقد قراردادهاى بین‏المللى، ۵-وصول مالیات، ۶-تعیین وزیران و کارکنان دولت و ۷-انجام آموزش و پرورش.
در این شرایط، جدا کردن این نوع وظایف از یکدیگر خلاف فرمانروایى در نظر گرفته مى‏شد، چرا که در این دیدگاه لزوماً یک نفر یا یک دستگاه مرکزى باید پیوند لازم را بین امور وظایف مختلف برقرار نماید تا هماهنگى که لازمه حاکمیت است از بین نرود.(۷)
جان لاک فیلسوف انگلیسى اولین نظریه‏پردازى متأخرى است که در مورد تفکیک و تقسیم قوا نظریه خوبى را ارائه مى‏کند. به‏نظر ایشان سه قوه مقننه، مجریه و فدراتیو (متحده) باید از یکدیگر جدا شوند. قوه متحده عهده‏دار اقتدار اعلام جنگ، عقد صلح و انعقاد قراردادهاى بین‏المللى است؛ مواردى که امروزه در زمره فعالیت‏هاى قوه مجریه قرار دارد.
جان لاک در نوشته‏هاى خود تعمداً اسمى از قوه قضاییه نمى‏آورد چرا که امر قضا را خارج از عملکرد سیاسى و مناسبات قدرت مى‏داند.(۸)
نظریه‏پردازى‏هاى صاحب‏نظران در قرن هفدهم میلادى راه را براى شارل منتسکیو فیلسوف فرانسوى در قرن هجدهم باز مى‏کرد و ایشان در کتاب معروف خود، روح‏القوانین به طرز جالب توجهى نظریه تفکیک قوا را تبیین کرد و توضیح داد، به‏گونه‏اى که آنچه امروزه از آن به‏عنوان تفکیک قوا صحبت مى‏شود متأثر از ارائه قابل قبول ایشان است. منتسکیو مرزهاى قواى مقننه، اجراییه و قضاییه را مشخص نمود و به تقسیم کار حکومت شفافیت بخشید. او معتقد بود هر قدرتى نیاز به حد و مرز دارد، زیرا قدرت، بنابر طبیعت، میل به سرکشى دارد و بنابراین باید آن‏را محدود کرد. بدین ترتیب خصوصیت توازن و تعادل قوا به‏عنوان عنصرى اساسى در نظریه تفکیک قوا مطرح مى‏گردید.(۹)
براى آنکه از قدرت سوء استفاده نشود باید دستگاه‏هاى حکومت طورى تنظیم شوند که قدرت، قدرت را متوقف کند و البته براى حصول این منظور لازم است قوا از یکدیگر متمایز و منفک گردند و در یک جا متمرکز نگردند تا ارکان و نهادهاى حاکمیت بتوانند همدیگر را محدود و کنترل نمایند، ضمن اینکه امور حکومت به خوبى تمشیت پذیرد.(۱۰) بدین ترتیب چالش اساسى نظریه تفکیک قوا خود را بروز مى‏دهد. از یک طرف براى اعمال حاکمیت واحد، نیاز به تمرکز و هماهنگى وجود دارد و از طرف دیگر قوا موجب مشکلاتى مى‏گردد که خلاف منظور تفکیک قوا است.
به همین خاطر، از نظریه تفکیک قوا دو برداشت متفاوت به وجود آمده است که یکى تفکیک مطلق و دیگرى تفکیک نسبى قوا است. در ابتدا نظریه تفکیک مطلق قوا دنبال شد و مثلاً قانون‏گذاران آمریکایى در پى‏ریزى دولت فدرال ایالات متحده آمریکا بهترین شیوه را تفکیک کامل قوا دانستند. همین طور فرانسویان پس از انقلاب خود نتیجه گرفتند که ارکان و نهادهاى حکومتى باید با دیواره‏ها و موانعى از یکدیگر جدا شوند که امکان مداخله در کار یکدیگر را پیدا نکنند.(۱۱)
با این حال، تجربه عملى حکومت‏ها نشان داد که تفکیک مطلق قوا امکان‏پذیر نمى‏باشد و چندان بستگى به اینکه ما بخواهیم یا نخواهیم ندارد. دلیل اساسى تفکیک نسبى در این است که قواى سه گانه تجلّیات مختلف قدرت سیاسى یا حاکمیت واحد هستند و اساساً تفکیک آنها صرفاً به منظور طبقه‏بندى و تقسیم کار انجام مى‏شود.(۱۲) بنابراین تفکیک باید با نرمش‏انجام شود به طورى که اولاً قدرت در یک جا متمرکز نشود و ثانیاً مانع اعمال حاکمیت نیز نگردد.
تفکیک نسبى قوا اگر چه نشان‏دهنده توجه به واقعیت‏هاى عملى در اداره امور کشور است امام این امر خود مى‏تواند به افراط یا تفریط دچار گردد به گونه‏اى که در این میان اهداف اصلى تفکیک قوا ناپدید گردد و به همین دلیل شفاف‏سازى و عملیاتى کردن اصل تفکیک قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران ضرورت مبرم دارد.(۱۳) چرا که در قانون اساسى، هم نشانه‏هایى از تفکیک مطلق وجود دارد و هم نشانه‏هایى از تفکیک نسبى. با این حال، حتى اگر صاحب‏نظران نیز بر تفکیک نسبى قوا در قانون اساسى متفق‏القول باشند باز هم شفاف‏سازى و عملیاتى کردن مفهوم تفکیک قوا چالشى اساسى پیش روى صاحب‏نظران قرار مى‏دهد.


پیچیدگى و ابهام مفهومى استقلال قوا
عملکرد یک دولت مردم‏سالار باید از یک اصل نوعى تبعیت کند که آن اصل عبارت است از حمایت از شهروند در مقابل هر گونه استبداد. به بیان دیگر لازم است قدرت قانون‏گذارى (قوه مقننه) و قدرت اجراى این قوانین (قوه مجریه) و قدرت مجازات تخلفاتى که از قانون‏مى‏شود (قوه قضاییه) همه توسط اشخاص و نهادهاى مجزّا و نیز مستقل از یکدیگر تنفیذ شود.(۱۴)
در تعریف بالا که از جمله جدیدترین تعاریف است، تفکیک قوا به منظور پرهیز از استبداد و در جهت حمایت از حقوق شهروندى در نظر گرفته شده است و به معناى نوعى تقسیم کار منجر به تقسیم قدرت است که در آن، تدوین قانون از اجراى قانون و از قضاوت در مورد تخلف از قانون تفکیک شده است. اما این، همه تعریف نیست؛ زیرا تقسیم کار (divisionoflabor) از اصول پذیرفته شده علم سازمان و مدیریت است و سازمان‏هاى بزرگ مانند یک نظام سیاسى، اصولاً راهى به جز تجزیه و تقسیم کار ندارند. تقسیم کار یا تخصّص نقش‏ها (rolespecialization) راه کارآمدسازى سازمان هاست. از طریق تخصّص نقش‏هاست که امکار پیشبرد کارها به‏صورت مؤثر به وجود مى‏آید.
طبیعتاً وقتى ما به تقسیم کار یا تخصّص نقش‏ها قائل باشیم، خود به خود به افتراق ساختارها (structuredifferentiation) خواهیم رسید. افتراق ساختارها یا تولید ساختارهاى تخصصى مانند قضایى، تقنینى و اجرایى موجب مى‏شود که فعالیت‏هاى تخصّصى در سازمان‏هاى خاصى متمرکز گردیده و بنابراین ماهیت خاصى را به‏وجود آورند؛ چنانچه امور رسیدگى به اختلافات یا قضاوت به دلیل تخصصى بودن آن، لزوم ایجاد دستگاه قضایى را موجب مى‏شود و یا امور طراحى و تدوین قوانین و مقررات در سازمان خاص به نام مجلس شوراى اسلامى تجلى مى‏یابد و یا فعالیت‏هاى انتظامى و نظامى در سازمان‏هاى تخصصى مربوطه سامان مى‏پذیرد.
از دیگر نکات بسیار مهم در مفهوم تفکیک قوا، چگونگى به‏دست آوردن و اعمال قدرت است. تأکید بر اینکه اشخاص و نهادهاى حکومتى مجزّا و مستقل از یکدیگر تنفیذ یابند اشاره به این نکته مهم است.
باید توجه داشت که هر نوع قدرتى که در بطون هر حکومتى وجود دارد در دست یک شخص یا در دست یک هیأت جمع نیاید و خلاصه مراقبت شود تا این قواى سه‏گانه از یکدیگر مشخص و متمایز باشند، یکدیگر را متعادل کنند و نیز متقابلاً همدیگر را کنترل‏نمایند.(۱۵)
با این حساب نفس تمرکز قدرت در حکومت امرى ناپسند تلقى مى‏گردد چرا که مى‏تواند موجب استبداد و زائل شدن حقوق شهروندى گردد. بنابراین چاره‏اى جز تقسیم قوا نیست به طورى که این قوا بتوانند همدیگر را کنترل نمایند.
اینک سؤالى که مطرح مى‏گردد این است که چرا باید قواى حکومتى را بر سه تقسیم کرد؟ اگر تقسیم قوا امرى پسندیده است چرا ما باید سه قوه داشته باشیم؟ به‏عنوان مثال، در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، اصل ۵۸ آمده است:
قواى حاکم در جمهورى اسلامى ایران عبارتند از قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضاییه که زیرا نظر ولایت مطلقه امر و امامت امر بر طبق اصول آینده این قانون اعمال مى‏گردد. این قوا مستقل از یکدیگرند.(۱۶)
در این اصل اگر چه به صراحت قواى حاکم در جمهورى اسلامى ایران سه قوه خوانده مى‏شود، اما آیا واقعاً ما تنها سه قوه داریم؟ حد اقل مقام رهبرى و ولایت مطلقه امر، مطابق بااصل ۵۷ بر سه قوه نظارت داشته و امور کشورى زیر نظر و هدایت ایشان جارى مى‏گردد، در این صورت آیا نهاد رهبرى قوه چهارم نیست؟ به خصوص با توجه به اینکه در اصل ۶۰ آمده است:
اعمال قوه مجریه جز در امورى که در این قانون مستقیماً بر عهده رهبرى گذارده شده از طریق رئیس جمهور و وزراء است.(۱۷)
بنابراین به صراحت قانون اساسى، نهاد رهبرى بخشى از قوه اجرایى را به عهده دارند، اما مسلماً نمى‏توان نهاد رهبرى را بخشى از قوه مجریه در نظر گرفت.(۱۸)
با این حساب به‏نظر مى‏رسد یکى از پیچیدگى‏ها و ابهامات مفهوم استقلال قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى به عدد قوا مربوط مى‏شود که اگر چه معمولاً سه قوه گفته مى‏شود اما ظاهراً نمى‏توان آن‏را به سه قوه محدود و منحصر نمود. بلافاصله پس از اصل ۵۷ قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران در اصل ۵۸ آمده است:
اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شوراى اسلامى است که از نمایندگان منتخب مردم تشکیل مى‏شود و مصوّبات آن پس از طى مراحى که در اصول بعد مى‏آید براى اجرا به قوه مجریه و قضاییه ابلاغ مى‏گردد.(۱۹)
اینک با توجه به اینکه اصل ۵۷ مى‏گوید قواى حاکم سه قوه است و اصل ۵۸ مى‏گوید قوه مقننه یعنى مجلس شوراى اسلامى، این ابهام مطرح به وجود مى‏آید که نقش شوراى نگهبان چگونه است؟ آیا شوراى نگهبان بخشى از قوه مقننه است؟ ظاهراً مى‏توان گفت، بلى شوراى نگهبان بخشى از قوه مقننه است. در این صورت آیا مجموعه قوه مقننه (شامل مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان) باید توسط دو قوه دیگر (مجریه و قضایى) کنترل و متعادل شود تا توازن قوا مطابق اصل تفکیک قوا برقرار بماند؟
با ملاحظه اینکه مجلس شوراى اسلامى تنها نهادى است که قابل انحلال نیست و نیز در برابر قوه قضاییه و قوه مجریه مسؤول نیست و از طرف هیچ‏کدام کنترل نمى‏شود،(۲۰) آیا این امر موجب برترى و تسلط قوه مقننه بر سایر قوا نمى‏گردد؟
البته درست است که مجلس شوراى اسلامى توسط نهاد شوراى نگهبان و در مرتبه بالاتر توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام، کنترل مى‏شود اما در مورد اول، مجلس شوراى اسلامى توسط بخشى از قوه مقننه (شوراى نگهبان) کنترل مى‏شود و در مورد دوم، مجلس توسط نهادى زیر نظر مقام رهبرى نظام (مجمع تشخیص مصلحت) کنترل مى‏شود. در این صورت چگونه مى‏توان گفت تفکیک قوا یعنى تجزیه قدرت و کنترل متقابل قوا بر یکدیگر؟
البته این ابهامات در ذات مفهوم استقلال یا تفکیک قوا قرار دارد و ربطى به قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران ندارد. مثلاً مطابق با قانون اساسى فرانسه، اگر نخست‏وزیر و ریاست جمهورى از یک حزب باشند، عملاً مفهوم تفکیک قواى بین مقننه و مجریه از بین مى‏رود و هیچ کنترل و توازنى میان «پارلمان» که نخست‏وزیر در آنجا انتخاب شده است و «مجریه» وجود نخواهد داشت.(۲۱) معمولاً این مردم فرانسه هستند که تفکیک قوا را خود در عمل پیاده مى‏کنند؛ یعنى در زمانى که فرانسوا میتران سوسیالیست ریاست جمهورى را به عهده داشت مردم در انتخابات پارلمان به حزب گلیست به رهبرى ژاک شیراک رأى دادند و حالا که شیراک ریاست جمهورى را عهده‏دار است مردم به حزب سوسیالیست‏ها رأى داده‏اند و بدین ترتیب ژوسپین سوسیالیست عهده‏دار نخست‏وزیرى است.
بدین ترتیب مشاهده مى‏شود که در مفهوم استقلال قوا نمى‏توان به قانون محدود شد، بلکه داشتن نوعى وفاق و تشخیص از طرف عموم مردم ضرورت دارد.
در این صورت آیا مى‏توان به نظریه ژان ژاک روسو رسید که:
حاکمیت قابل تجزیه یا تفکیک نیست. با تفکیک قوا گفت وگو از اراده عمومى امرى واهى‏است.(۲۲)
بدین ترتیب ما اگر تفکیک قوا را براى اراده عمومى و حفظ حقوق آنان مى‏دانیم، اجازه دهیم خود اینان تفکیک قوا را در عمل، آن‏طور که مایلند به اجرا گذارند، درست همان‏گونه که در فرانسه عمل مى‏نمایند و با این حساب نیازى به تقسیم قوا و بیان نحوه کنترل و تعادل قوا و ذکر شرایط، در قانون اساسى نیست. در این حالت با اصل ۱۶ اعلامیه حقوق بشر دچار معضل خواهیم شد که مى‏گوید:
هر جامعه‏اى که در آن نه حقوق تضمین و نه تفکیک قوا برقرار شده باشد، داراى قانون اساسى‏نیست.(۲۳)
بدین ترتیب رفع ابهام از مقوله تفکیک قوا با سپردن همه آن به اراده عمومى و بدون قانون اساسى انجام نخواهد شد چنانچه تفکیک، اساساً بدون تعریف وظایف امکان‏پذیر نمى‏باشد و قانون اساسى ضرورتاً در برگیرنده ضوابط و معیارهاى کلى مورد نظر در تقسیم و تعریف وظایف ارکان و نهادهاى حکومتى است.
سیم از وظایف لازمه سیاسیه، تجزیه قواى مملکت است که هر یک از شعب وظایف نوعیه را در تحت ضابطه و قانون صحیح علمى منضبط نموده، اقامه آن‏را با مراقبت کامله در عدم تجاوز از وظیفه مقرّره به عهده کفایت و درایت مجریان در آن شعبه بسپارند.(۲۴)
با این حساب نمى‏توان براى اصل تفکیک قوا خود به خود ارزش درونى و ذاتى و مجرّد قائل شد، و آن‏را جامه‏اى فلسفى پوشانید و یا از آن به‏عنوان اصلى حقوقى در قانون اساسى یاد کرد بدون اینکه وارد اهداف و روش‏هاى عملیاتى کردن آن شد.
از این رو فارغ از اختلاف نظرها و تفاوت دیدگاه‏هاى تاریخى در مورد اصل تفکیک قوا(۲۵) آنچه ضرورت دارد نگاه حقوقى مدیریتى به این اصل انداختن و شفاف کردن آن در عرصه اداره کشور است و این البته هنگامى مفید و مؤثّر واقع مى‏شود که در چارچوب قانون اساسى باشد. در غیر این صورت تفکیک قوا امرى نظرى و غیر کاربردى خواهد شد. بررسى قانون اساسى جمهورى اسلامى به‏عنوان مظهر و تجلّى اصل تفکیک قوا و تجلّى قواعد و معیارهاى عملیاتى آن در تنظیم و تعریف قواى حکومتى ضرورتى مبرم دارد. شارل منتسکیو، مبتکر نظریه تفکیک قوا پس از مطالعه قانون اساسى انگلیس و فرموله کردن آن، معقتد بود:
تحقیق در اینکه انگلیسى‏ها در حال حاضر از این آزادى‏ها (ناشى از تفکیک قوا) استفاده مى‏کنند یا نه، به من مربوط نیست. از لحاظ من کافى است بگویم که آزادى انگلیسى‏ها بر مبناى قوانین آنها به کرسى نشسته و بیش از این هم توقع دانستن ندارم.(۲۶)
بدین ترتیب اگر چه وجود قانون اساسى در تحقق تفکیک قوا شرط کافى نیست، اما حداقل شرط لازم هست، به خصوص براى نظام سیاسى جمهورى اسلامى ایران که نظام منحصر به فرد و نوینى است و بنابراین هنوز عرفیات زیادى در آن شکل نگرفته است تا بتواند در عمل مکمل قانون اساسى باشد. بنابراین لازم است چارچوب قانونى نظریه تفکیک قوا مورد توجه و بررسى قرار گیرد. چرا که بدون داشتن نظریه روشن و مطابق با قانون اساسى که در آن اولاً اهداف نظریه تفکیک قوا به روشنى تعریف شده باشد و ثانیاً لوازم و روش‏هاى پیاده‏سازى آن به دقت تعریف شده باشد، امکان بهره‏گیرى مؤثر از این مفهوم وجود ندارد، بلکه برعکس مى‏تواند موجبى براى تداخل و احتمالاً تعارض بین قوا گردد.(۲۷)


قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران و ابهامات مربوط به استقلال قوا
۱٫ آیا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، تفکیک قوا به معناى انفصال و پراکندگى یا حفظ تساوى متقارن مطلق قواست؟(۲۸)
۲٫ با ملاحظه اصول مربوط به ولایت امر و امامت امت در قانون اساسى، آیا باید نهاد ولایت را محورى براى ادغام و تمرکز قوا در نظر گرفت یا محورى براى حفظ توازن قواى سه گانه، هدایت و تنظیم آنها؟
۳٫ اگر قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران بر اساس اعتقاد بسیارى از صاحب‏نظران بر اساس تفکیک نسبى قوا از یکدیگر طراحى و تدوین یافته است‏(29) در این صورت حوزه‏هاى تفکیک‏یافته کدام حوزه‏ها هستند و حوزه‏هاى مشترک کدامند؟
۴٫ در صورت تفکیک نسبى قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، مدیریت حوزه‏هاى مشترک به عهده چه نهاد یا نهادهایى گذاشته شده است؟ چگونه هماهنگى و همکارى در حوزه‏هاى مشترک موجبى براى ادغام یا تمرکز قوا نمى‏شود؟
۵٫ آیا شرط لازم براى تحقّق تفکیک قوا وجود سه قوه مجریه، مقننه و قضاییه است؟ در این صورت، آیا قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، سه قوه را به رسمیت مى‏شناسد؟ و این سه قوه هستند که متقابلاً یکدیگر را کنترل و متعادل مى‏سازند؟ به‏طور کلى مطابق با قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران کدام قوه، کدام قوه را کنترل مى‏کند و چگونه؟
۶٫ اگر منظور از تفکیک قوا، وجود سه نیرو یا قوه هم‏عرض و هر کدام داراى فرماندهى واحد است، در این صورت در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران تنها قوه‏اى که از فرماندهى واحد برخوردار است، قوه قضاییه است؛ زیرا دو قوه دیگر (یعنى مجریه و مقننه) از فرماندهى واحدى برخوردار نیستند، چرا که در قوه مجریه دو بخش قابل تفکیک وجود دارد که بخش اول مستقیماً زیر نظر مقام ولایت امر مدیریت مى‏شود و بخش دوم زیر نظر رئیس قوه مجریه اداره مى‏شود. هم‏چنین، قوه مقننه داراى سه بخش مستقل از یکدیگر است که عبارتند از مجلس شوراى اسلامى، شوراى نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام. آیا این وضعیت خللى بر تفکیک قوا وارد مى‏رسازد؟
۷٫ آیا مطابق با قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، دولت در طول مجلس شوراى اسلامى و نه در عرض آن قرار دارد؟ در این صورت آیا مى‏توان به استقلال قواى مجریه و مقننه از یکدیگر معتقد بود، چنانچه برخى از صاحب‏نظران معتقدند:
هر چند دو قوه مقننه و مجریه باید از هم تفکیک شوند، ولى این تفکیک جنبه افقى ندارد، بلکه به‏صورت عمودى است.(۳۰)
۸٫ آیا حضور رؤساى قواى سه گانه در شوراى امنیت ملى نوعى ادغام و تمرکز قوا محسوب نمى‏گردد؟
۹٫ آیا سیاست‏گذارى در امور فرهنگى توسط شوراى عالى انقلاب فرهنگى، نوعى تداخل در قوه مقننه محسوب نمى‏گردد، به خصوص با توجه به اینکه این شورا به ریاست رئیس قوه مجریه تشکیل مى‏گردد؟
۱۰٫ با توجه به اینکه اجراى قانون اساسى مطابق با اصل ۱۱۳ به عهده ریاست جمهورى است و حیطه اعمال آن مطابق با قانون مصوب مجلس شوراى اسلامى محدود به قوه مجریه نمى‏باشد، چگونه امکان دارد ریاست جمهورى استقلال سایر قوا و نهادهاى نظام را به‏هم نریزد، ولى آنها را کنترل و محدود نماید؟
۱۱٫ چگونه مجلس شوراى اسلامى از طریق تصویب بودجه، براى دولت، شوراى نگهبان، صدا و سیما، ارگان‏هاى نظامى و انتظامى و غیر آن تعیین تکلیف مى‏کند و بدین طریق مى‏تواند آنها را دچار محدودیت کند و در عین حال موجب خدشه وارد کردن به استقلال آنان نمى‏گردد؟ از طرف دیگر، وقتى مجلس شوراى اسلامى قادر نباشد روى بودجه اعمال نظر نماید، چگونه از پیاده شدن منویات خود در چارچوب قوانین اطمینان پیدا خواهد کرد؟
۱۲٫ اینکه رئیس جمهورى توسط مجلس شوراى اسلامى (قوه مقننه) و دیوان عالى کشور (قوه قضایى) قابل عزل است، دخالت و به‏هم خوردن استقلال قوا محسوب نمى‏گردد؟ در این صورت، چگونه اشخاص و نهادها مجزّا و مستقل از یکدیگر تنفیذشده‏اند؟(۳۱)
۱۳٫ وقتى اکثریت نمایندگان مجلس شوراى اسلامى به‏صورت غیر رسمى از ریاست جمهورى درخواست مى‏کنند تا ایشان به جاى معرفى یک وزیر، سه وزیر را به مجلس پیشنهاد نماید تا مجلس بتواند انتخاب بهترى داشته باشد، آیا این امر خدشه وارد کردن به استقلال قوه مجریه توسط قوه مقننه نیست؟(۳۲) در غیر این صورت چگونه مجلس شوراى اسلامى مى‏تواند از حق قانونى انتخاب خود بهره‏مند شود؟
۱۴٫ آیا تحقیق و تفحّص مجلس شوراى اسلامى در امور قضایى، نقض استقلال قوه قضاییه محسوب نمى‏گردد؟ آیا مجلس مى‏تواند در طول دادگاه حضور داشته باشد و آیا این حضور، موجبى براى تداخل قوا نخواهد شد؟
۱۵٫ آیا پاسخ خواهى کمیسیون اصل ۹۰ مجلس شوراى اسلامى از قواى مجریه و قضاییه نوعى مداخله در امور قضایى توسط یکى از ارکان قوه مجریه تلقى نمى‏گردد (به همین ترتیب در نظام پزشکى، در کمیته انضباطى دانشجویى، در نظارت بر مطبوعات، در کمیسیون صدور مجوز احزاب در وزارت کشور و…)؟
۱۶٫ آیا صدور رأى توسط هیأت حل اختلاف در وزارت کار و امور اجتماعى مداخله در امور قضایى توسط یکى از ارکان قوه مجریه تلقّى نمى‏گردد (به همین ترتیب در نظام پزشکى، در کمیته انضباطى دانشجویى، در نظارت بر مطبوعات، در کمیسیون صدور مجوز احزاب در وزارت کشور و…)؟


الگو سازى براى توصیف مفهوم استقلال‏قوا در نظام حکومت جمهورى اسلامى ایران
در اینجا با توجه به مطالب مطرح شده، قواعدى را براى تبیین و شفاف نمودن استقلال قوا به شرح زیر پیشنهاد مى‏کنیم و سپس تأثیر این قواعد را در عمل، در قالب الگوهاى مختلف استقلال قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران بررسى مى‏کنیم.
۱٫ استقلال مفهومى از جنس همه یا هیچ نیست بلکه مفهومى داراى تدرّج است. هیچ دو رکن یا نهادى را نمى‏توان یافت که نسبت به یکدیگر استقلال کامل و یا وابستگى کامل داشته‏باشند.
۲٫ نظام سیاسى و حکومتى جمهورى اسلامى ایران همانند هر نظام سیاسى و حکومتى دیگر براى افزایش کارآمدى خود مبادرت به تقسیم قواى حکومتى در قالب سازمان‏هاى تخصّصى نموده است تا این سازمان‏ها، فعالیت‏هاى خاصى را عهده‏دار شوند و به دلیل تخصّصى بودن خود، کارآمدى نظام را بالا برند. بدین ترتیب تقسیم قوا را مى‏توان مطابق با اصل تقسیم کار (divisionoflabor) یا تخصّص نقش‏ها (specializationrole) و یا افتراق ساختارها (structuredifferntiations) در نظر گرفت که در زمره مباحث اساسى موجود در نظریه سازمان است.
۳٫ تقسیم کار یا تخصّص نقش‏ها یا افتراق ساختارهاى نظام سیاسى، داراى دو بعد متمایز از یکدیگر است. در بُعد اول با ایجاد تخصص در انجام فعالیت‏ها، کارآمدى و مؤثربودن فعالیت‏ها را افزایش مى‏دهد، اما این تنها بُعد مورد نظر نیست. تقسیم قوا در یک نظام سیاسى موجب پرهیز از تمرکز قوا نیز مى‏گردد و چون تمرکز قوا موجب خودکامگى و استبداد مى‏شود آزادى‏هاى مشروع را تضعیف مى‏نماید، بنابراین اقدام به تقسیم قوا باید به گونه‏اى انجام پذیرد که خاصیت متعادل‏کنندگى و کنترل‏کنندگى قوا نسبت به یکدیگر حفظ گردد و این بُعد دوم تقسیم قوا در یک نظام سیاسى است.
۴٫ ماهیت حاکمیت با تقسیم مطلق قوا و تفکیک کامل وظایف و اختیارات نمى‏سازد. تلاش براى استقلال قوا نباید موجب خودمختارى قوا نسبت به یکدیگر شود، چرا که خودمختارى قوا، حاکمیت چندگانه را به دنبال مى‏آورد و کارآمدى یک نظام سیاسى را مى‏کاهد. با این حساب، تبیین استقلال قوا در یک نظام سیاسى داراى دو بُعد است: تعیین حوزه‏هاى مجزّا و منفک، و تعیین حوزه‏هاى مشترک، که در دومى چگونگى همکارى قوا باید به روشنى تعریف گردد.
۵٫ استقلال قوا به معناى اجراى قانون است و عدم اجراى قانون به معناى ادغام قوا و ایجاد تمرکز قواست.
۶٫ از آنجا که قدرت، ماهیتى سیال دارد و مى‏تواند از زمانى به زمان دیگر تغییر کند همیشه امکان به‏هم‏ریزى توازن قوا به معناى افزایش یافتن قدرت یکى و کاهش قدرت دیگرى وجود دارد. در صورت وقوع، همه قواى دیگر باید کمک کنند تا توازن قوا مجدداً برقرار گردد. این مفاهیم نیازمند تبیین بیشتر است.
در این ارتباط فرض مى‏کنیم تنها سه قوه مقننه، مجریه و قضاییه وجود دارد که اندازه قدرت هر یک به‏صورت زیر تعریف شده است:
اندازه قدرت قوه مقننه:W1
اندازه قدرت قوه مجریه:W2
اندازه قدرت قوه قضاییه:W3
در این صورت مجموع قواى کشور را مى‏توان با W نشان داد که عبارت است از:
W=W1+W2+W3
بدین معنا که جمع قواى سه‏گانه، همه قدرتى است که موضوع اصل تفکیک قوا قرار دارد، اگر این مجموع قدرت را با ۱۰۰ نشان دهیم، داریم: %W=100
حالا اگر فرضاً قرار باشد سه قوه به اندازه هم، قدرت داشته باشند، معنایش این است که:
%W1=W2=W3=13W=33/3
و یا اگر اندازه قدرت قوا با یکدیگر برابر نباشد مثلاً اگر فرض کنیم مطابق با نظریه صاحب‏نظران قوا به‏صورت زیر تقسیم شده باشد:
%W1=50
%W2=30
%W3=20
اینکه آیا مى‏شود ۵۰درصد قدرت را به قوه مقننه داد مورد نظر ما نمى‏باشد، چرا که در حال حاضر مى‏خواهیم مفهوم توازن قوا را مورد توجه قرار دهیم و در این ارتباط اندازه یا توان یک قوه امر ثانوى است.
تحت این شرایط، حفظ توازن قوا را مى‏توان خیلى ساده به مفهوم حفظ اندازه قدرت هر قوه تعریف کرد. به بیان روشن‏تر اگر W1=50 است، همین قدرت براى قوه مقننه باقى بماند یا اگر W2=30 است، این مقدار کم یا زیاد نشود.
اما آیا اندازه قدرت قوا قابل تغییر است که ما باید نگران آن باشیم؟ جواب این است که بلى، اندازه قدرت یک قوه متغیرى دینامیکى است که با زمان تغییر مى‏کند و از این وضعیت اجتنابى نیست. در واقع اندازه قدرت را مى‏نمى توانیم باWi نشان دهیم بلکه باید با (Wi(t نشان دهیم، یعنى اندازه قدرت متغیرى از زمان است.
در این صورت مثلاً قوه مقننه مى‏تواند در حال حاضر ۵۰درصد قوا را در اختیار داشته باشد، اما معلوم نیست که شش ماه دیگر هم همین اندازه باقى بماند؛ چرا که زمان مى‏تواند موجب بالا یا پایین رفتن قدرت شود.
به‏عنوان مثال، فرض کنید رئیس جمهورى بتواند بخشى از قدرت مجلس شوراى اسلامى را به‏دست آورد. مثلاً اگر انتخاب وزرا با نظر رئیس جمهورى و با تصویب مجلس باید انجام شود (اصل ۱۳۳ قانون اساسى) وقتى شرایطى به وجود آید که مجلس از حقوق خود نتواند استفاده کند و تمام قدرت انتخاب در اختیار ریاست جمهورى قرار گیرد، آن‏گاه W1>50 خواهد شد، یعنى اندازه قدرت مجلس کاهش و قدرت قوه مجریه افزایش یافته است (یاW2>30). در واقع قوه مجریه به اندازه ۵۰-W1 به قدرتش افزوده شده است، یعنى از این به بعد داریم:
۸۰-W1=(50-W1)+W2
توجه دارید که هنوز مجموع اندازه قدرت دو قوه مقننه و مجریه تغییرى نکرده است، یعنى هنوز:
%W1+W2=80
یعنى مجموع قدرت دو قوه تغییر نکرده است اما توازن قوا به‏هم ریخته است! وقتى این اتفاق بیفتد یک نظام حکومتى مبتنى بر استقلال قوا باید نگران شود و مکانیزم‏هاى دفاعى خود را فعّال سازد تا قوا را به میزان اولیه و مقرّر خود بازگرداند.
یک نظام حکومتى هوشمند با مکانیزم‏هاى کنترلى و نظارتى خود، وقتى توازن به‏هم بریزد، دوباره آن را به حد تعادلى خود باز مى‏گرداند که اگر بازنگرداند تفکیک قوا به سوى تمرکز قوا مى‏رود و قوه‏اى که توان بیشترى را جذب کرده با سرعت بیشترى مى‏تواند به روند تمرکز خود ادامه دهد و در نهایت به کسب بقیه قوا نایل گردد،(۳۳) چنانچه در نمودار ۱ نشان داده شده است:


نمودار ۱


در آغاز فرآیند توازن قوا برقرار است اما آرام آرام قدرت مجلس از بین مى‏رود و قوه مجریه تقویت مى‏شود، سپس قوه قضاییه تحلیل مى‏رود و قوه مجریه، قوه مسلط با تمرکز کامل قدرت مى‏گردد.
به‏هم خوردن توازن قوا به معناى افزایش قدرت یکى از قوا و تضعیف دیگرى است و البته این به معناى ثابت ماندن حجم یا مجموع قدرت نیست، چرا که معمولاً توان و قدرت کشورها با زمان، تغییر مى‏کند. مثلاً اگر در حال حاضر حجم قدرت را با ۱۰۰ نشان دهیم به دلیل پیشرفت کشور، ده سال دیگر حجم قدرت مى‏تواند به ۱۰۰۰ برسد که ده برابر مقدار فعلى است. در این صورت آنچه توازن قدرت را نشان مى‏دهد، حفظ درصد قدرت در هر یک از قواست.
پس اگر همچنان قوه مقننه ۵۰درصد قدرت را در اختیار داشته باشد، توان قوا حفظ شده است. بنابراین اگر چه تغییر فناورى، توسعه علمى، موقعیت جغرافیایى و غیر آن مى‏تواند توان یا قدرت یک نظام سیاسى را افزایش یا کاهش دهد، اما آنچه در بحث ما مورد نظر است حفظ درصد یا نسبت میان قوا است نه اندازه مطلق آن.
حالت دیگرى که مى‏تواند توازن قوا را به‏هم زند، نه تمایل قواى دیگر به افزایش قدرت خود، بلکه ناتوانى یک قوه در اعمال قدرت خود است. مثلاً رئیس جمهورى دنبال کسب قدرت مجلس نیست، اما این مجلس است که از قدرت خود استفاده نمى‏کند. این وضعیت را کاهش بهره‏ورى (underutilization) مى‏گوییم و مى‏توان به‏صورت زیر نشان داد:
W1+W2+W3<100
معناى رابطه بالا این است که مجموع قدرت از صد واحد کمتر است و این به خاطر عدم استفاده برخى قوا از قدرت خود است. این وضعیت نیز موجب به‏هم ریختگى توازن قوا مى‏شود و مکانیزم‏هاى تفکیک قوا باید قادر باشد با این مشکل نیز مواجه شود و از طریق تقویت قوه‏اى که غیر بهره‏ور است، اجازه ندهد توازان قوا همچنان به‏هم ریخته باقى بماند.


انواع الگوهاى استقلال قوا در جمهورى اسلامى ایران
اینک اگر بخواهیم الگوى استقلال قوا را در جمهورى اسلامى ایران مورد بررسى قرار دهیم با توجه به مباحث مطرح شده ابتدا لازم است تعریف قوا و تعداد قوا را در جمهورى اسلامى ایران مورد توجه قرار دهیم تا در مرحله بعد تعامل و توازن آن قوا قابل بررسى گردد. در این ارتباط سه الگو را مورد توجه قرار مى‏دهیم:


الگوى اول در الگوى اول، ما در جمهورى اسلامى ایران با تعدد قوا مواجه هستیم به گونه‏اى که مى‏پذیریم نمى‏توان این قواى مختلفه را در زیر سه چتر مجریه، مقننه و قضاییه جمع کرد، بلکه باید واقعیت تعدد قوا را به رسمیت شناخت و مسأله استقلال قوا را در چارچوب وجود تعدّد قوا تبیین و توصیف نمود.


قواى مورد نظر در الگوى اول عبارتند از: ۱٫ قوه یا نهاد مجلس خبرگان رهبرى‏
2. قوه یا نهاد رهبرى نظام‏
3. قوه یا نهاد ریاست جمهورى‏
4. قوه یا نهاد دولت‏
5. قوه یا نهاد مجمع تشخیص مصلحت نظام‏
6. قوه یا نهاد قضاییه‏
7. قوه یا نهاد مجلس شوراى اسلامى‏
8. قوه یا نهاد شوراى نگهبان‏
9. قوه یا نهاد شوراى عالى امنیت ملى‏
10. قوه یا نهاد ارتش‏
11. قوه یا نهاد سپاه پاسداران‏
12. قوه یا نهاد صدا و سیما
۱۳٫ قوه یا نهاد نیروهاى انتظامى‏
فهرست بالا را مطابق با قانون اساسى در نظر گرفته‏ایم و البته مى‏توان با نهادهاى موجود و مؤثر دیگر تکمیل کرد (از جمله نهاد ائمه جمعه، نهاد شوراى عالى انقلاب فرهنگى و غیر آن). اینک ما باید بتوانیم روابط بین این قوا را تعریف کنیم و اندازه و روابط بین قوا را میان نهادهاى قانونى بالا مورد بررسى قرار داده، ضرورت‏هاى اصل تفکیک قوا را در وضعیت تعدد قوا تبیین نماییم. این کار اگر چه در بعد نظرى نشدنى نیست، اما در عمل، پیچیده وغیرممکن است. در واقع ما باید فرض کنیم W1 اندازه قوه نهاد خبرگان رهبرى و W2 اندازه قوه نهاد رهبرى و… W2 اندازه قوه یا نهاد نیروى انتظامى باشد. در این صورت مى‏توانیم بنویسیم:
W12=100+…+W1+W2
قدم بعد، تعیین اندازه هر یک از قوا است و قدم بعد، توصیف روابط بین قوا و بررسى چگونگى حفظ توازن و تعادل میان آنها است، چرا که بدون تعیین اندازه قوا چگونه مى‏توان مکانیزم‏هاى کنترل‏کننده را شناسایى و مورد ملاحظه قرار داد و به دنبال آن قدرت تمیز و تشخیص تعدّى از حدود قانونى را شناسایى نمود.
با این حال اگر چه تعیین اندازه قوا مفید است، اما انجام آن در شرایط موجود غیرممکن است. بنابراین ما چاره‏اى نداریم مگر اینکه تعداد قوا را کاهش دهیم. براى کاستن از تعداد قوا مى‏توان به رابطه عمودى میان قوا توجه کرد. مثلاً قوه قضاییه نهادى زیر نظر مقام رهبرى است، یعنى در رابطه طولى نسبت به رهبرى قرار مى‏گیرد؛ یا دولت زیر نظر ریاست جمهورى است؛ هم‏چنین ارتش و سپاه پاسداران و نیروهاى انتظامى، همگى از نهادهاى زیر نظر رهبرى هستند. بنابراین ما مى‏توانیم براى ساده کردن الگوى استقلال قوا نهادهاى پایین‏سرى را در نهادهاى بالاسرى ادغام نماییم. در حقیقت این کار نوعى ساده‏سازى است و ما چاره‏اى غیر از ساده‏سازى نداریم تا امکان بررسى استقلال قوا را به‏صورت عملیاتى و شفاف ایجاد کنیم. بدین ترتیب ما به الگوى دوم مى‏رسیم.


الگوى دوم در این الگو با توجه به روابط ریاستى میان قوا مى‏توانیم به الگوى ساده‏ترى از تعدّد قوا در جمهورى اسلامى ایران برسیم به طورى که از ۱۳ قوه یا نهاد مطرح در الگوى اول به ۶ قوه یا نهاد به شرح زیر برسیم:
۱٫ نهاد مجلس خبرگان رهبرى‏
2. نهاد رهبرى‏
3. نهادهاى زیر نظر مقام رهبرى (مجمع تشخیص مصلحت نظام، قوه قضاییه، ارتش، سپاه پاسداران، نیروهاى انتظامى، صدا و سیما و شوراى نگهبان)
۴٫ نهاد ریاست جمهورى‏
5. نهادهاى زیر نظر ریاست جمهورى (دولت، شوراى عالى امنیت ملى)
۶٫ مجلس شوراى اسلامى‏
در این رابطه لازم به توضیح است که نهاد شوراى نگهبان را از نظر رابطه طولى نهاد زیر نظر رهبرى در نظر گرفته‏ایم و این با توجه به این خصوصیت است که شش نفر از فقهاى شوراى نگهبان مستقیماً توسط مقام رهبرى نصب مى‏گردند و شش نفر حقوقدان شوراى نگهبان توسط مجلس شوراى اسلامى انتخاب مى‏گردد؛ ولى معرفى آنان توسط ریاست قوه قضاییه انجام مى‏گیرد که منصوب مقام رهبرى است. البته انتخاب حقوقدانان توسط مجلس باعث مى‏شود رابطه شوراى نگهبان با مقام رهبرى را نتوان با رابطه مجمع تشخیص مصلحت نظام با مقام رهبرى یکسان گرفت، بلکه عملاً استقلال این دو نهاد نسبت به مقام رهبرى متفاوت خواهد شد و این تأکیدى است بر قاعده اول که مطابق با آن استقلال از نوع همه یا هیچ نیست.
در الگوى دوم، فارغ از سلسله مراتبى که میان ارکان و نهادهاى مختلف وجود دارد، یک نکته اساسى ظهور پیدا مى‏کند و آن انفصال یا انفکاک سه گروه از نهادهاى جمهورى اسلامى است، چنانچه در نمودار ۲ مشاهده مى‏گردد:
مجمع تشخیص مصلحت نظام‏
شوراى نگهبان‏
قوّه قضاییّه‏
صدا و سیما
ارتش، سپاه پاسداران و نیروهاى انتظامى‏


نمودار ۲- تفکیک قوا مطابق با الگوى دوم


نمودار ۳- طرح واقعى تفکیک قوا در الگوى دوم


الگوى دوم را مى‏توان به‏صورت ساده‏ترى هم وصف نمود، به طورى که در آن، سه قوه قابل تمیز و تفکیک باشند. این سه قوه عبارت خواهند بود از قوه رهبرى (شامل مجلس خبرگان رهبرى، رهبرى نظام و نهادهاى زیر نظر رهبرى)، قوه مجلس شوراى اسلامى و قوه مجریه (به معناى رئیس جمهورى، دولت و شوراى امنیت ملى).
اما با فرض اینکه الگوى دوم الگوى درستى از تفکیک قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران باشد، مشاهده مى‏گردد که تفکیک کامل میان سه قوه به شرح فوق عملاً غیرممکن است. مثلاً قوه رهبرى را چگونه مى‏توان از قوه مجلس شوراى اسلامى منفصل در نظر گرفت؟ در حالى که قوه مجلس شوراى اسلامى در سطوح مختلف با قوه رهبرى تعامل دارد، مثلاً از طریق شوراى نگهبان و یا مجمع تشخیص مصلحت نظام. با این حساب انفصال کامل میان دو قوه فوق امرى غیرواقعى و نا مطابق با قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران است.
هم‏چنین قوه رهبرى مطابق با الگوى دوم با قوه مجریه تعامل دارد. به‏عنوان مثال شوراى‏امینت ملى نهادى است که ریاست جمهورى در آن با نیروهاى نظامى و انتظامى که ازنهادهاى قوه رهبرى است، تعامل دارد. بنابراین الگوى دوم تفکیک قوا را مى‏توان مطابق‏باطرح موجود در نمودار ۳ توصیف کرد که در آن، سه قوه، ضمن انفصال، داراى‏اشتراکاتى بایکدیگر هستند. همین رابطه تعامل مجلس و قوه مجریه واضح است و نیازى به توضیح‏ندارد.
الگوى دوم بدین ترتیب، دارى اشکالاتى است که اجازه نمى‏دهد الگوى موفق استقلال قوا، در جمهورى اسلامى ایران باشد. اولین اشکال این است که درست است مطابق با این الگو، انفکاک قوا انجام گرفته اما قوه رهبرى را در سطح و تراز دیگر قوا تعریف کرده است. و بنابراین، مطابق با قاعده توازن و تعادل لازم است، این قوا یکدیگر را متعادل و کنترل نمایند که به‏نظر مى‏رسد منظور نظر خبرگان قانون اساسى باشد.
اشکال دوم این است که مسؤولیت‏ها و اختیارات رهبرى را در سطح بالاى حاکمیتى با سطوح پایین‏تر آن از جمله امور قضایى یا فرماندهى نیروهاى مسلح و غیر آن یکسان گرفته است، این در حالى است که مقام رهبرى به‏عنوان عالى‏ترین مقام رسمى کشور مسؤولیت و مظهریت حاکمیت نظام جمهورى اسلامى ایران است.
اشکال سوم این است که قوه قضاییه در این طرح به‏صورت یک قوه مستقل مشاهده نمى‏شود چرا که قواى سه‏گانه به قوه رهبرى، قوه مجلس شوراى اسلامى و قوه مجریه محدود شده است. البته مى‏توان قوه قضاییه را جداگانه در نظر گرفت و طرح نمودار ۴ را به‏عنوان الگوى عملى استقلال قوا در جمهورى اسلامى ایران پیشنهاد کرد. با این حال حتى این طرح نمى‏تواند اشکال اول و دوم را مرتفع سازد و بنابراین ما به الگوى سومى براى استقلال قوا خواهیم رسید.
نمودار۴ الگوى استقلال بر مبناى چهار قوه

 

الگوى سوم تعدد قوا چنانچه در الگوى اول مورد ملاحظه قرار گرفت در نظام‏هاى حکومتى امرى عجیب و غیرعادى نیست. معمولاً سازمان‏ها و ساختارهاى مدیریتى مورد نیاز در اداره کشور متعددند؛ زیرا مسائلى که در حیطه وظایف و اختیارات حکومت‏ها مطرح مى‏گردند، بسیار متنوع و گوناگونند. به عنوان مثال، سازمان مورد نیاز براى دفاع و امنیت ملى نمى‏تواند سازمانى بسیط و غیرپیچیده باشد. بنابراین از این نظر الگوى اول استقلال قوا را نمى‏توان به دلیل تعدد قوا مورد ایراد قرار داد. آنچه در آن الگو مشکل‏ساز است نبود فرماندهى واحد یا به بیان بهتر، وجود و تعدد فرماندهى است. اداره کشور و اعمال حاکمیت نیازمند فرماندهى واحد است. به همین دلیل محدود کردن تعداد قوا در کشورها به سه قوه چنانچه مرسوم است، امکان فرماندهى بهتر را فراهم مى‏سازد و به‏نظر مى‏رسد در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران همین نگرش مورد توجه بوده است، آنجا که در اصل ۵۷ قواى کشور را سه قوه زیر نظر مقام رهبرى توصیف نموده است، اما این توصیف را نمى‏توان مطابق با الگوى دوم توجیه کرد؛ زیرا در این الگو، قوه رهبرى در عرض قواى دیگر (مجلس و مجریه) قرار داده شده است، در صورتى که اصل ۵۷ به صراحت قواى سه‏گانه را زیر نظر رهبرى در نظر مى‏گیرد. بنابراین به‏نظر مى‏رسد الگوى صحیح استقلال قوا در جمهورى اسلامى، الگویى است که در آن سه قوه هم‏عرض و نسبتاً مستقل از یکدیگر زیر نظر فوق قوه رهبرى اداره و هماهنگ مى‏شوند، چنانچه در نمودار ۵ مشاهده مى‏گردد.


نمودار ۵ الگوى تقسیم قوا در جمهورى اسلامى


نمودار ۶ الگوى استقلال قوا بر مبناى سه قوه


الگوى تقسیم قوا در جمهورى اسلامى ایران را مى‏توان به روش مجموعه‏ها نیز مطابق با نمودار ۶ نشان داد. در این الگو سه قوه مجریه، مقننه و قضاییه در محیط اراده رهبرى شکل گرفته و تعامل دارند و این مهم‏ترین خصوصیت نظریه تفکیک قوا در جمهورى اسلامى ایران است.
به‏عنوان مثال، اگر تعامل رهبرى را با مجلس شوراى اسلامى مورد توجه قرار دهیم، نشان‏دهنده خوبى از نوع و روش تعامل قواى سه‏گانه با فوق قوه رهبرى است. رهبرى در سه سطح با مجلس شوراى اسلامى به تعامل مى‏پردازد. در سطح اول که سطح شوراى نگهبان است، کلیه مصوبات مجلس پس از تأیید شوراى نگهبان قانونى مى‏شوند. این در حالى است که شوراى نگهبان در بعد شرعى فقهى آن مستقیماً توسط رهبرى منصوب مى‏شوند و در بُعد حقوقى قانونى آن از طریق معرفى رئیس قوه قضاییه توسط مجلس شوراى اسلامى انتخاب مى‏شوند که منصوب رهبرى است.
بنابراین در سطح اول، رهبرى از طریق شوراى نگهبان به تعامل با مجلس مى‏پردازد. در سطح دوم که سطح مجمع تشخیص مصلحت نظام است هم از نظر تعیین سیاست‏هاى کلان نظام و هم در بعد رفع اختلاف بین مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان، تعامل رهبرى‏را با مجلس نشان مى‏دهد، چرا که نهاد مجمع تشخیص مصلحت نظام، منصوب مقام رهبرى است.
با این حساب به‏صورت روشمند و معمولى رهبرى در دو سطح با مجلس شوراى اسلامى تعامل مى‏نماید؛ اما اگر این سطح کافى نباشد رهبرى در سطح سوم با اتکا به ولایت مطلقه به‏صورت حکم حکومتى با مجلس شوراى اسلامى تعامل مى‏کند.(۳۴)
توجه داریم که ما مى‏توانیم همه نهادها و ارکان نظام را در دو مقام کلى طبقه‏بندى نماییم که یکى مقام قانون‏گذارى و دیگرى مقام اجرا باشد. بدین ترتیب مجلس شوراى اسلامى همراه با تعاملات قانونى خود با رهبرى به شرحى که گذشت وظیفه منحصر به فرد قانون‏گذارى را در جمهورى اسلامى ایران عهده‏دار است. سایر قوا با این حساب مجرى قوانینى هستند که به تصویب مجلس شوراى اسلامى رسیده است. البته مجلس خبرگان رهبرى در اینجا مستثنى است، زیرا این مجلس، خود براى خود قانون‏گذارى مى‏کند.
با این حساب اگر ما سه قوه مجریه، مقننه و قضاییه را از این منظر مورد بررسى قرار دهیم، مشاهده خواهیم کرد که دو قوه مجریه و قضاییه درمقابل قوه مقننه هیچ‏گونه استقلالى ندارند، بلکه برعکس کاملاً تابع قوه مقننه به حساب مى‏آیند چنانچه در نمودار ۷ نشان داده شده است. مطابق این نمودار مجلس شوراى اسلامى زیر نظر مقام رهبرى قرار دارد اما بر دو قوه مجریه و قضاییه ریاست دارد. اگر چه این ریاست در بُعد اجرایى نیست. یعنى درست است که از نظر اجرا، سه قوه، مستقل از یکدیگرند؛ اما در بُعد قانون، این استقلال به وابستگى تبدیل مى‏شود.
در نمودار ۷، هم‏چنین رابطه بین مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نیز نشان داده شده است. این رابطه را رابطه استقلال مى‏دانیم. اگر چه نوعى برترى و بالاسرى بین این اجزا وجود دارد، اما این برترى را نمى‏توان به معناى ریاست در نظر گرفت. اگر این برترى ریاست باشد، آن‏گاه نمودار ۷ نشان‏دهنده سازمان صحیح بین قواى مورد نظر خواهد شد.


نموار ۷ رابطه مقام رهبرى و دیگر قواى نظام در بُعد قانون‏گذارى


نمودار ۸ نوعى دیگر از تعامل مجلس شوراى اسلامى با دیگر قوا و نهادهاى نظام
از نظر فرآیند قانون‏گذارى‏


در نمودار ۸ مجلس شوراى اسلامى زیر نظر شوراى نگهبان و شوراى نگهبان زیر نظر مجمع تشخیص مصلحت و این مجمع زیرنظر مقام رهبرى قرار دارد. اما به‏نظر نمى‏رسد روابط بین قوا را بتوان مطابق با طرح نمودار ۸ الگوسازى کرد، بلکه نمودار ۷ الگوى مناسب‏ترى در مطابقت با قانون اساسى است. توجه داریم که در طرح نمودار ۸ مجلس شوراى اسلامى هیچ‏گونه استقلالى نسبت به شوراى نگهبان ندارد در حالى که مطابق با قانون اساسى مجلس شوراى اسلامى مى‏تواند نظرات کارشناسى شوراى نگهبان را نپذیرد و موضوع را به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع دهد.
با این حساب آنچه در کشور اتفاق مى‏افتد مبتنى بر قانونى است که توسط قوه مقننه (یعنى مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان) تدوین و تصویب شده است و توسط مجریان قانون یعنى قوه مجریه و قوه قضاییه پیاده‏سازى مى‏شود. این تقسیم کارى است که بین سه قوه انجام گرفته است.
اما مطابق با اصل تفکیک قوا باید دید چگونه قوا مى‏توانند از حدود قانونى خود خارج شوند و اگر خارج شدند چگونه و با چه مکانیزمى به حدود خود بازگردانده مى‏شوند.
در این ارتباط قابل توجه است که بالاترین اهرم کنترل، عزل و کنار گذاشتن است که در صورت لزوم مى‏تواند مورد استفاده قرار گیرد. رئیس جمهورى مطابق با قانون اساسى هم توسط مجلس شوراى اسلامى (بر اساس عدم کفایت سیاسى) و هم توسط دیوان عالى کشور از قوه قضاییه (تخلف از وظایف قانونى) قابل عزل است. بنابراین رئیس جمهورى توسط دو قوه دیگر قابل کنترل است.
در عین حال مجلس شوراى اسلامى قابل انحلال نیست و در واقع تنها نهاد جمهورى اسلامى است که قابل عزل نمى‏باشد. اما با این حال مجلس شوراى اسلامى، مرجع قانون‏گذارى و نه اجرایى است. قوایى که قدرت اجرایى دارند قوه مجریه و قوه قضاییه هستند و بنابراین این دو قوه را باید بتوان کنترل کرد. مجلس شوراى اسلامى حداکثر کارى که مى‏تواند انجام دهد قانون‏گذارى خارج از حدود قانون اساسى و حدود شرعى است که در هر دو صورت توسط شوراى نگهبان کنترل مى‏شود، بنابراین اگر فرض کنیم مجلس تصمیمات خارج از حدود اختیارات خود اتخاذ نموده، عملاً نمى‏تواند موجب اخلال در نظام گردد. شاید براى نظام‏هایى که در آن رئیس‏جمهورى توسط مجلس انتخاب مى‏شود و خودِ امکانِ انحلال، امرى ضرورى باشد، چرا که باید به نوعى اهرم کنترلى وجود داشته‏باشد، اما در قانون اساسى جمهورى اسلامى نداشتن امکان انحلال مجلس، خللى را موجب نمى‏شود.
سومین قوه‏اى که از نظر اهرم‏هاى کنترلى نیازمند مطالعه است، قوه قضاییه است.
در این ارتباط، کنترل مجلس شوراى اسلامى بر قوه قضاییه از طریق کمیسیون اصل ۹۰ قابل انجام است. البته قوه قضاییه قوه‏اى غیر سیاسى است و وظیفه اصلى آن داورى در اختلافات میان مردم با یکدیگر و اختلافات مردم با نهادها و ارکان حکومتى است. قوه مجلس شوراى اسلامى هم‏چنین مى‏تواند از طریق تحقیق و تفحص نظارت لازم را بر عملکرد قوه قضاییه اعمال نماید. البته این نظارت‏ها نمى‏تواند به‏صورت دخالت باشد، مثلاً هیچ حکمى توسط مجلس شوراى اسلامى قابل نقض نمى‏باشد و از منظر اجرایى، قوه قضاییه کاملاً در مقابل مجلس استقلال دارد.
مجلس شوراى اسلامى از طریق اصلاح قوانین و تصویب بودجه هم مى‏تواند قوه قضاییه را کنترل نماید و بدین ترتیب نظارت و کنترل خود را اعمال نماید.
از نظر قوه مجریه و کنترلى که بر قوه قضاییه قابل اعمال است، نظارتى است که مطابق با مسؤولیت اجراى قانون اساسى برعهده رئیس جمهورى است. بدین صورت اگر رئیس جمهورى بر این باور باشد که قوه قضاییه از حدود قانونى خود خارج شده، مى‏تواند از طریق تذکر قانون اساسى، این نظر خود را اعلام نماید.
با این حال مشاهده مى‏گردد که نه قوه مجلس شوراى اسلامى و نه قوه مجریه، قادر به عزل رئیس قوه قضاییه نیستند و این امتیازى است که قوه قضاییه به خاطر موقعیت و وظیفه‏اى که به عهده دارد از آن برخوردار است. در واقع، قوه قضاییه از استقلال شایسته‏ترى در مقابل قوه مجریه و قوه مقننه برخوردار است.
بدین ترتیب مشاهده مى‏شود که مکانیزم‏هاى کنترلى براى حفظ حدود و ثغور قواى‏سه‏گانه تا حد خوبى فراهم گردیده است و از این نظر امکان عملى صیانت از توازن‏وتعادل قوا در جمهورى اسلامى ایران وجود دارد. با این حساب قانون اساسى، هم‏تقسیم قوا و هم توازن قوا را مورد توجه قرار داده است، چنانچه از نظریه تفکیک قوا انتظار مى‏رفت.
از طرف دیگر، از آنجا که مقام رهبرى فوق قوه است، لزومى ندارد به‏عنوان یک قوه در عرض قواى دیگر در نظر گرفته شود و بنابراین براى پرهیز از تمرکز قدرت نیازمند کنترل قواى دیگر باشد. منظور از فوق قوه این است که مقام رهبرى امکان بالقوه لازم براى کنترل قواى سه‏گانه را در اختیار دارد. این امکان بالقوه ناشى از این است که قوه قضاییه مستقیماً منصوب رهبرى است؛ قوه مجلس شوراى اسلامى زیر نظر شوراى نگهبان و یا مجمع تشخیص مصلحت قرار دارد که منصوب رهبرى هستند و قوه مجریه بدون نیروهاى نظامى و انتظامى که منصوب رهبرى هستند، فاقد امکان لازم براى تمرکز و تجمع قدرت است. بدین ترتیب رهبرى نظام در موقعیت کاملاً ممتازى براى اعمال توازن و تعادل بین قواى سه‏گانه قرار مى‏گیرد. در واقع اگر مکانیزم‏هاى کنترل‏کننده قوا نسبت به یکدیگر مؤثر واقع نشود، این موقعیت در اختیار رهبرى است تا قوا را در حدود و ثغور قانونى خود قرار دهد. بدین ترتیب مى‏توان براى ولایت مطلقه امر، مطابق با اصل ۵۷ قانون اساسى در چارچوب نظریه تفکیک قوا به شفافیت رسید.
براى توصیف بیشتر فوق قوه بودن رهبرى مى‏توان از علامت‏گذارى‏هاى W1، W2 و W3 مجدداً استفاده کرد به‏طورى که W1 نشان‏دهنده اندازه قدرت قوه مقننه، W2 اندازه قدرت قوه مجریه و W3 اندازه قدرت قوه قضاییه باشد. در این صورت W اندازه قواى سه‏گانه را نشان مى‏دهد و داریم:
%W=W1+W2+W3=100
بدین ترتیب همه قدرت در جمهورى اسلامى بین سه قوه مجریه، مقننه و قضاییه تقسیم شده است و این در سطح قواى سه‏گانه نسبت به یکدیگر است، چنانچه در نمودار ۵ مشاهده گردید. همه این قدرت در سطح بالاتر متعلق به رهبرى است و به همین دلیل، رهبرى، در سطح بالاتر از قواى سه‏گانه قرار مى‏گیرد. با این حال این قدرت عملاً میان سه قوه توزیع و تقسیم شده است و تمرکز عملى در رهبرى نظام ندارد تا عوارض منفى تمرکز قدرت را به دنبال داشته باشد، بلکه این قدرت به‏صورت بالقوه وجود دارد که در مواقع لازم بروز و تجلّى پیدا خواهد کرد. اگر چه مطابق با قانون اساسى، مقام رهبرى نیز زیر نظر مجلس خبرگان رهبرى قرار دارد.
قابل توجه است که برخى از نهادها و ارکان نظام در مواقع لازم، فعال شده و اقدامات لازم را مطابق با وظیفه قانونى انجام خواهند داد. به‏عنوان مثال مجمع تشخیص مصلحت نظام وقتى اختلافى میان مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان به وجود آید، فعال مى‏شود. این البته جدا از وظیفه‏هاى دیگرى است که مجمع تشخیص دارد.
هم‏چنین وقتى اختلافى میان قواى سه‏گانه به وجود آید که قابل مرتفع شدن میان خود نباشد این اختلاف مى‏تواند توسط مقام رهبرى مطابق با اصل ۱۱۰ حل گردد.
نکته آخر اینکه درست است که هر یک از قواى سه‏گانه وظایف اختصاصى خود را دارندکه مطابق با قانون تعریف شده است، اما حوزه‏هاى مشترکى وجود دارد که تفکیک‏مطلق قوا را غیرعملى مى‏سازد، چنانچه نمونه‏هایى از این وظایف را در جدول ۱ نشان داده‏ایم.


جدول ۱ برخى از فعالیت‏هاى مشترک قواى سه‏گانه

 

+ تفکیک قوا و درجه استقلال نهادها و ارکان نظام نسبت به یکدیگر
در اینجا برخى از نتایج و یافته‏هاى این مطالعه را در مورد نسبت میان قواى مختلف که در پرتو نظریه تفکیک قوا تبیین یافته در الگوى سوم مورد ملاحظه قرار مى‏دهیم. هدف از این ارائه، شفافیت بخشیدن به ارتباطات و انتظارات قواى گوناگون از یکدیگر در چارچوب قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران است. این نتایج را البته مى‏توان به‏صورت پیشنهاداتى روشن مورد بررسى و ارزیابى صاحب‏نظران قرار داد. هدف اصلى این مطالعه نه اصرار کردن بر بعضى از نتایج مى‏باشد بلکه عرضه شفاف مسائلى است که به کمک آنها نظریه تفکیک قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران را بتوان به‏صورت شفاف و عملیاتى توصیف و تبیین کرد. اینک نتایج و یافته‏هاى این مطالعه را مورد توجه قرار مى‏دهیم:
۱٫ ولایت مطلقه امر و امامت امت (مقام رهبرى نظام) ضامن حفظ یکپارچگى حاکمیت، تنظیم و تعادل قوا در متعالى‏ترین سطح آن است.
۲٫ از آنجا که کلیت اعضاى شوراى نگهبان در موارد حقوقى و قانونى مصوبات مجلس شوراى اسلامى را کنترل و تصویب مى‏نمایند یعنى با اکثریت نظر فقها و حقوقدانان شورا مصوبه‏اى رد یا قبول مى‏شود، بنابراین صیانت از توازن و تعادل قوا از اهم وظایف کلیت شوراى نگهبان خواهد بود. از این نظر، شوراى نگهبان را مى‏توان نگهبان توازن و تعادل قوا مطابق با قانون اساسى در نظر گرفت.
۳٫ از آنجا که سه نهاد مجلس شوراى اسلامى، شوراى نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام در قانون‏گذارى به‏صورت توأمان نقش و مسؤولیت دارند، بنابراین هر سه نهاد نیز حفظ توازن و تعادل قوا را به عهده خواهند داشت. بنابراین اگر مصوبه مجلس به‏هم‏زننده توازن و تعادل قوا باشد، شوراى نگهبان جلوگیرى خواهد کرد و اگر مجلس بر مصوبه خود اصرار بورزد آن‏گاه مجمع تشخیص مصلحت جلوگیرى خواهد کرد و اگر مجمع دچار اشتباه شود مقام رهبرىِ نظام، وارد عمل خواهد شد.
۴٫ شوراى نگهبان در بُعد شرعى و فقهى خود کاملاً مشروط به نظر مقام رهبرى است و بنابراین در مقابل ایشان استقلالى ندارد و در بُعد حقوقى و قانونى خود، کاملاً مشروط به قانون اساسى است.
۵٫ مجلس شوراى اسلامى در بُعد قانون‏گذارى کاملاً مشروط به مجموعه شوراى نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام است و بنابراین استقلالى در مقابل دو نهاد بالاسرى ندارد. تأثیر عملى این قاعده این است که مجلس وقتى قانونى را تصویب مى‏کند، فرض کرده است این قانون خلاف شرع یا قانون اساسى نیست، در غیر این صورت موجب اتلاف وقت و کاهش کارآمدى ناشى از آن خواهد گردید.
۶٫ در بُعد قانون، دو قوه مجریه و قضاییه کاملاً مشروط به مصوبات قوه مقننه‏اند و در مقابل آن استقلالى ندارند.
۷٫ در بُعد نظارتى، قوه مجریه (شامل رئیس جمهورى و دولت) کاملاً مشروط به قوه مقننه‏اند، البته دولت نسبت به قوه مقننه وابستگى بیشترى دارد تا شخص رئیس جمهور، زیرا، وزرا به راحتى توسط مجلس استیضاح و عزل مى‏شوند، اما استیضاح رئیس جمهور نظر دو سوم مجلس را مى‏خواهد و باید در موضوع کفایت و یا عدم کفایت سیاسى باشد. منظور از نظارت این است که آیا آنچه در عمل اجرا مى‏شود همان چیزى است که قانون‏گذار مورد نظر داشته است یا خیر.
۸٫ در بُعد نظارتى، قوه قضاییه وابسته به مجلس شوراى اسلامى است اما از استقلال بیشترى در مقایسه با وزرا برخوردار است.
۹٫ حقوقدانان شوراى نگهبان نسبت به مجلس شوراى اسلامى استقلال زیادى دارند و مجلس نمى‏تواند در برخورد با حقوقدانان همانند وزرا عمل کند، زیرا کار حقوقدانان‏مطابقت مصوبات مجلس با قانون اساسى است و بنابراین کار جنبه کارشناسى و تخصصى دارد.
۱۰- وزرا نسبت به معاونین رئیس جمهورى از استقلال بیشترى برخوردارند، زیرا علاوه بر مقام ریاست جمهورى در مقابل یکدیگر به‏صورت جمعى و در مقابل مجلس شوراى اسلامى به‏صورت فردى مسؤولیت دارند.


جمع بندى
اهمیت قانون اساسى به شفافیتى است که در مورد اهداف و روش‏هاى حصول به آنها در اداره کشور به وجود مى‏آورد. با این حال قانون اساسى مملو از مفاهیم و تعابیرى است که پیچیده و مبهم هستند. مفاهیمى مانند استقلال قوا، امنیت ملى، مصالح ملى، وحدت و تمامیت ارضى، آزادى و بسیارى دیگر. این پیچیدگى و ابهام در تفاوت دیدگاه‏هاى صاحب‏نظران، حقوقدانان و کارگزاران نظام سیاسى تجلى مى‏یابد.(۳۵)
اینک مى‏توان ادعا کرد که کارآمدى یک نظام سیاسى، زمانى به حداکثر خود مى‏رسد که این تفاوت‏ها از بین رفته باشد. به بیان دیگر، مفاهیم و اصول قانون اساسى لازم است به سنّت‏هاى اساسى و رویه‏هاى عملیاتى تبدیل شوند.(۳۶)
استقلال قوا یکى از مفاهیم کلیدى مطرح در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران است که داراى آثار بسیار مهمى بر کارآمدى نظام سیاسى است و در مورد چگونگى تقسیم قدرت در سازمان سیاسى جمهورى اسلامى ایران و چگونگى تعامل قوا با یکدیگر دلالت مى‏نماید. استقلال قوا به‏عنوان مفهومى مطرح در حوزه حقوق و علوم سیاسى داراى آثار و ابعادى در حوزه نظریه سازمان و مدیریت سیستم‏ها است که تعامل بین این حوزه‏ها مورد نظر ما در این مقاله بود. دو بعد حقوقى و مدیریتى استقلال قوا را مى‏توان به‏صورت دو بُعد تأسیسى و عملیاتى در نظر گرفت، به طورى که از نظر تأسیسى، استقلال قوا به چگونگى تقسیم قوا و پرهیز دادن از تمرکز قوا و حفظ تعادل توازن در میان ارکان و نهاهاى حکومتى مى‏پردازد؛ درحالى که از نظر عملیاتى استقلال قوا را باید در چارچوب وظایف و اختیارات نهادها وارکان حکومتى و چگونگى تنظیم و تعادل قوا و سازماندهى لازم جستجو نمود. ما در این‏مقاله تلاش کردیم تا معیارهاى لازم براى شفاف‏سازى مفهوم استقلال قوا از طریق بررسى الگوهاى ممکن‏(37) ارائه نماییم و بنابراین، امکان ارزیابى صاحب‏نظران را در مورددرجه امکان‏پذیرى بودن تفکیک قوا در چارچوب قانون اساسى جمهورى اسلامى بهتر فراهم نماییم


جمع بندى
اهمیت قانون اساسى به شفافیتى است که در مورد اهداف و روش‏هاى حصول به آنها در اداره کشور به وجود مى‏آورد. با این حال قانون اساسى مملو از مفاهیم و تعابیرى است که پیچیده و مبهم هستند. مفاهیمى مانند استقلال قوا، امنیت ملى، مصالح ملى، وحدت و تمامیت ارضى، آزادى و بسیارى دیگر. این پیچیدگى و ابهام در تفاوت دیدگاه‏هاى صاحب‏نظران، حقوقدانان و کارگزاران نظام سیاسى تجلى مى‏یابد.(۳۵)
اینک مى‏توان ادعا کرد که کارآمدى یک نظام سیاسى، زمانى به حداکثر خود مى‏رسد که این تفاوت‏ها از بین رفته باشد. به بیان دیگر، مفاهیم و اصول قانون اساسى لازم است به سنّت‏هاى اساسى و رویه‏هاى عملیاتى تبدیل شوند.(۳۶)
استقلال قوا یکى از مفاهیم کلیدى مطرح در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران است که داراى آثار بسیار مهمى بر کارآمدى نظام سیاسى است و در مورد چگونگى تقسیم قدرت در سازمان سیاسى جمهورى اسلامى ایران و چگونگى تعامل قوا با یکدیگر دلالت مى‏نماید. استقلال قوا به‏عنوان مفهومى مطرح در حوزه حقوق و علوم سیاسى داراى آثار و ابعادى در حوزه نظریه سازمان و مدیریت سیستم‏ها است که تعامل بین این حوزه‏ها مورد نظر ما در این مقاله بود. دو بعد حقوقى و مدیریتى استقلال قوا را مى‏توان به‏صورت دو بُعد تأسیسى و عملیاتى در نظر گرفت، به طورى که از نظر تأسیسى، استقلال قوا به چگونگى تقسیم قوا و پرهیز دادن از تمرکز قوا و حفظ تعادل توازن در میان ارکان و نهاهاى حکومتى مى‏پردازد؛ درحالى که از نظر عملیاتى استقلال قوا را باید در چارچوب وظایف و اختیارات نهادها وارکان حکومتى و چگونگى تنظیم و تعادل قوا و سازماندهى لازم جستجو نمود. ما در این‏مقاله تلاش کردیم تا معیارهاى لازم براى شفاف‏سازى مفهوم استقلال قوا از طریق بررسى الگوهاى ممکن‏(37) ارائه نماییم و بنابراین، امکان ارزیابى صاحب‏نظران را در مورددرجه امکان‏پذیرى بودن تفکیک قوا در چارچوب قانون اساسى جمهورى اسلامى بهتر فراهم نماییم

 

 

پی نوشت :
۱٫ عضو هیأت علمى دانشگاه الزهرا(س).
۲٫ نگاه کنید به اصول ۳، ۲۶، ۶۷، ۷۸، ۱۶۳، ۱۵۲، ۱۵۴، ۴۳، ۲، ۹، ۱۲۱ قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران، مصوب سال ۱۳۵۸ با اصلاحات سال ۱۳۶۸ اداره کل قوانین و مقررات کشور، نهاد ریاست جمهورى، سال ۱۳۷۵٫
۳٫ همان.
۴٫ همان.
۵٫ قاسم شعبانى، حقوق اساسى و ساختار حکومت جمهورى اسلامى ایران، ص‏71.
6. ابوالفضل قاضى شریعت‏پناهى، بایسته‏هاى حقوق اساسى، نشر دادگستر، ۱۳۸۰، ص‏175.
7. همان، ص‏177.
8. همان، ص‏179.
9. گودرز افتخار جهرمى، گفت‏وگو با ماهنامه وکالت، شماره اول، ۱۳۷۹٫
۱۰٫ ابوالفضل قاضى شریعت پناهى، ص‏182.
11. همان، ص‏183.
12. دولاپرادل، درس حقوق اساسى، ص‏240، سال ۱۹۱۲ به نقل از ابوالفضل قاضى، ص‏183.
13. مصطفى ناصحى، تفکیک قوا و ولایت فقیه، انتشارات تبلیغات اسلامى قم، ۱۳۷۸٫
۱۴٫ کریستیان دلاکامپانى، تفکیک قوا، برخى مسائل فلسفه سیاست در روزگار ما، ترجمه دکتر بزرگ نادرزاده، ص‏122 الى ۱۳۵، ش‏163 164 اطلاعات سیاسى اقتصادى، سال پانزدهم، شماره هفتم و هشتم، فرودین و اردیبهشت ۱۳۸۰٫
۱۵٫ همان.
۱۶٫ قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران.
۱۷٫ همان.
۱۸٫ مصطفى ناصحى.
۱۹٫ قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران.
۲۰٫ مصطفى ناصحى، ص‏74.
21. کریستیان دلاکامپانى.
۲۲٫ ابوالفضل قاضى.
۲۳٫ همان، ص‏175.
24. محمد حسین نائینى، تنبیه الامه و تنزیه المله، ص‏102 و ۱۰۳، به نقل از مصطفى ناصحى.
۲۵٫ نگاه کنید به ابوالفضل قاضى.
۲۶٫ کریستیان دلاکامپانى.
۲۷٫ نگاه کنید به مباحث مطروحه در نامه رئیس جمهورى به قوه قضاییه و عکس‏العمل‏هاى ایجاد شده از جمله روزنامه نوروز، شنبه ۱۳۸۰/۷/۲۱، مرتضى نبوى (تذکر قانون اساسى مغایر با اصول اولیه مردم سالارى دینى است)؛ روزنامه نوروز، سه شنبه ۱۳۸۰/۷/۲۴، غلامعلى ریاحى (گستره نظارت قوه قضاییه)؛ همان روزنامه، اسداللَّه بیات (قوه قضاییه نباید فکر کند که یک جزیره مستقل است)؛ همان روزنامه، رئیس کل دادگسترى استان تهران (تذکرات قانون اساسى علیزاده)؛ همان روزنامه، نامه رئیس قوه قضاییه در پاسخ به نامه رئیس جمهورى.
۲۸٫ عباسعلى عمید زنجانى، فقه سیاسى ج‏1، ص‏133 و ۱۳۴ (تفکیک قوا به معناى انفصال، پراکندگى با حفظ تساوى و تقارن مطلق نیست)، به نقل از مصطفى ناصحى، ص‏42.
29. مصطفى ناصحى.
۳۰٫ ابوالفضل قاضى، ص‏184.
31. کریستیان دلاکامپانى.
۳۲٫ نامه ۱۴۹ نفر از نمایندگان مجلس به رئیس جمهورى، روزنامه ملت یکشنبه ۸۰/۴/۱۰٫
۳۳٫ ابوالفضل قاضى.
۳۴٫ نامه مقام معظم رهبرى به ریاست مجلس شوراى اسلامى در مورد توقف بررسى اصلاحیه قانون مطبوعات در اوایل تشکیل مجلس ششم که از طرف رئیس مجلس به‏عنوان حکم حکومتى توصیف گردید.
۳۵٫ سید محمد خاتمى رئیس جمهورى در دیدار با اعضاى ستاد همایش رقابت‏هاى سیاسى و امنیت ملى: هدر رفتن انرژى گروه‏ها و تشکل‏ها ناشى از وجود اختلاف در برداشت‏ها از مصالح و امنیت ملى است و ضرورت دارد نقاط مشترک یافته و نکته‏هایى که موجب وفاق ملى و توافق بر سر اصول میان گروه‏ها مى‏گردد، مورد تأکید قرار گیرد، به نقل از روزنامه انتخاب، سه شنبه، ۱۳۸۰/۷/۱۷٫
۳۶٫ محمد على صنیعى منفرد، رساله‏اى در تثبیت و کارآمدى نظام سیاسى جمهورى اسلامى ایران، دانشگاه الزهراء، در دست انتشار.
۳۷٫ محمد على صنیعى منفرد، الگوسازى براى پیاده کردن اصول قانون اساسى مورد اصل نهم، مجله حقوق و علوم سیاسى، دانشگاه تهران، شماره پاییز ۱۳۸۰٫
www.e-resaneh.com

 

 

  •