Persian Arabic English French German Japanese

سایت حقوقی محمد حسنی

 

 

اساسنامه موسسه حقوقی عدل فردوسی

شماره ثبت : 27794

ارائه كليه خدمات حقوقی و به عنوان مشاوره حقوقی و انجام كليه امور وکالت در مراجع قضایی -اداری - مالی - ثبتی - دادگاه‌های خانواده - شهرداریها و کمیسیون های آن به ویژه کمیسیون ماده پنج -دادگاه های عمومي و انقلاب و مراجع مربوط به تعزیرات حکومتی- مراجع مالیاتی و کمیسیون های آن - هیئت هاي تحت پوشش وزارت کار و امور اجتماعی ودیوان عدالت اداری- همچنین ارائه كليه خدمات حقوقی شامل مشاوره وهمچنين انجام كليه امور وکالت از طرف خارجیان در مراجع داخلی مطابق با ضوابط و قوانین موضوعه و موازین حقوقی بین الملل و انجام امور داوری اعم از داخل و بین المللی

 
 
 
 

درصورتی که نیاز به وکیل دارید می توانید به موسسه حقوقی عدل فردوسی مراجعه نمایید. موسسه حقوقی عدل فردوسی با قبول کلیه دعاوی دادگستری از جمله کیفری ، حقوقی ، خانواده ، امور شهرداری ها ، دیوان عدالت اداری ، ثبتی ، ملکی و سایر دعاوی دادگستری درخدمت هموطنان عزیز می باشد.

آدرس : تهران ، خیابان انقلاب اسلامی ، بین میدان فردوسی و لاله زار ، پلاک 630 ، واحد 9 -تلفن تماس تهران: 66342315 

وب سایت موسسه : ferdose.ir

بررسي حقوقي شيوه نظارت بر اجراي بودجه

 

بودجه سند مالي كشور است كه در اواخر هر سال طي يك لايحه از سوي دولت در مجلس به تصويب مي‌رسد. اين مصوبه وضع دخل و خرج كشور را در يك سال مالي مشخص و البته چارچوب وظايف دولت را تعيين مي‌كند. در واقع دولت اجازه ندارد خارج از اين سند درآمدي كسب كند و يا خرجي داشته باشد؛ از اين رو، يكي از حساس‌ترين و مهم‌ترين مسايل جاري كشور است. به همين دليل قوانين انواع و اقسام نظارت‌ها را براي اجراي قانون بودجه در نظر گرفته‌اند. 

يكي از اين روش‌هاي نظارتي به وسيله ديوان محاسبات كشور اعمال مي‌شود. در گفت‌وگو با دكتر ناصرعلي منصوريان، عضو هيات علمي دانشگاه علامه طباطبايي كه در دو شماره منتشر مي‌شود، ابتدا به راه و روش‌هاي نظارت بر اجراي بودجه از سوي دولت مي‌پردازيم و در شماره بعد صلاحيت‌هاي ديوان محاسبات عمومي كشور را به تفصيل تبيين خواهيم كرد.

بودجه چيست و ديوان محاسبات طبق قانون چه نقشي را درباره اين سند مالي عهده‌دار است؟

 در ماليه عمومي، بودجه «سندي حاوي پيش‌بيني درآمدها و هزينه‌هاي عمومي در ظرف زماني معين براي اجراي عمليات معين با قدرت اجرايي مشخص و در حقيقت اساسي‌ترين سند دستگاه مالي و اداري يك كشور است» تعريف مي‌شود . تعريفي كه در ماده 1 قوانين محاسبات عمومي 1349 و 1366 ايران هم منعکس شده، چنين است: «برنامه مالي دولت كه براي يك سال مالي تهيه و حاوي پيش‌بيني درآمدها و ساير منابع تأمين اعتبار و برآورد هزينه‌ها براي انجام عملياتي است كه منجر به نيل سياست‌ها و به هدف‌هاي قانوني مي‌شود...». اما بودجه سالانه كشور پس از تصويب پارلمان نياز به نظارت ويژه يعني «بررسي تطبيق عمليات انجام شده با برنامه مصوب و جلوگيري از انحراف عمليات مالي دولت نسبت به هدف‌هاي تعيين شده در برنامه و تصحيح انحرافات احتمالي آن» دارد كه اين اصلي‌ترين وظيفه ديوان محاسبات است.

نظارت ديوان محاسبات بر بودجه چه نوعي از انواع نظارت‌هاي قانوني به شمار مي‌رود؟

 نظارت از جانب علماي حقوق از گذشته تا كنون در سه قسم اداري، پارلماني و قضايي مطرح شده است:

اول؛ نظارت اداري يا نظارت قبل از خرج يا در جريان اجراي آن كه قسمتي از آن از طريق رييس سازمان ذي‌ربط، ذي‌حساب يا اداره‌هاي حسابداري تحت نظارت صورت مي‌گيرد. وزارت امور اقتصادي و دارايي نيز وفق مادة 90 قانون محاسبات عمومي، اعمال نظارت مالي بر مخارج وزارتخانه‌ها و... از نظر انطباق پرداختها با مقررات اين قانون يا ساير قوانين و مقررات راجع به هر نوع خرج را بر عهده دارد.

دوم؛ نظارت پارلماني كه در دو مرحله در جريان اجرا و پس از اجراي بودجه صورت مي‌گيرد. درمرحلـه نخست، مجلس در طول سال مالي مي‌تواند از ابزارهـاي نظارتـي خود همچون حق تحقيق و تفحص، تذكر، سؤال و استيضاح استفاده كند. اين نظارت در مواقع ارسال لايحه اصلاحي يا متمم بودجه نيز هرچند به طور غيرمستقيم، ‏قابليت اعمال دارد. درمرحله دوم يا پس از پايان سال مالي نيز وفق تصريح اصل 55 قانون اساسي، مجلس از طريق دريافت، بررسي و انتشار گزارش تفريغ بودجه كه از سوي ديوان محاسبات ارايه مي‌شود، نظارت نهايي خود را اعمال مي‌كند. يعني محل تلاقي بحث ما در خصوص ديوان محاسبات از نظارت پارلماني آغاز مي‏شود. چرا که ديوان وفق اصل 55 قانون اساسي مستقيماً زير نظر مجلس شوراي اسلامي است.

سوم؛ نظارت قضايي است که طبق اين تقسيم‌بندي، ديوان محاسبات و سازمان بازرسي کل کشور با جواز حاصله از اصول 55 و 174 قانون اساسي، نظارت قضايي را اعمال مي‌کنند. بنابراين مي‌توان نظارت پارلماني مرحله دوم يعني پس از اجراي بودجه و نظارت قضايي ديوان را از يك سنخ دانست، چرا كه در اين فرايند تنها «نظارت غيرمستقيم مجلس از طريق ديوان با رسيدگي به گزارش تفريغ به صورت مستقيم در مي‏آيد». به ديگر سخن، نظارت مجلس پس از پايان سال مالي از طريق گزارش تفريغ بودجه ديوان محاسبات صورت مي‌گيرد كه خود متولي نظارت قضايي بر اجراي بودجه است؛ نظارتي كه نقطه پاياني آن، تدوين همين گزارش تفريغ بودجه است.

در كشورهاي مختلف اين نظارت به چه طريقي انجام مي‌شود؟

 چه نظارت پارلماني مرحله دوم و نظارت قضايي را از يك نوع بدانيم يا دو نوع، اين نظارت در تمامي كشورها از طريق نهادي وابسته به قوه مقننه، مجريه يا مستقل اعمال مي‌شود؛ اما اين نهاد در همه نظام‌هاي سياسي، نهادي قضايي نيست. به عنوان مثال در كنار كشورهايي چون فرانسه و ايران كه اين نهاد قضايي است و به نام «ديوان محاسبات» خوانده مي‌شود، در كشورهايي مانند ايالات متحده آمريکا، انگلستان، كانادا و كره جنوبي اين سازمان فاقد تشكيلات قضايي است و با عنوان‌هايي چون «اداره حسابداري كل» در ايالات متحده، «اداره ملي» در انگلستان، «اداره حسابرس كل» در كانادا و «دفتر حسابرسي و بازرسي» در كره جنوبي بر اجراي بودجه اعمال نظارت مي‌كنند.‏ 

ديوان محاسبات در قوانين و مقررات ايران از چه جايگاهي برخوردار است؟

 همان طور که گفتم ديوان محاسبات در قانون اساسي جايگاه ويژه‏اي دارد. اما پيش از آن بايد يادآوري کنم که ديوان پيش از انقلاب نيز سابقه‏اي ديرينه دارد. چنانكه در متمم قانون اساسي مشروطه ذيل عنوان «در خصوص ماليه» در اصول 101 الي 103 ديوان محاسبات مد نظر قرار گرفته بود و از آنجا كه وفق اصل 103 قانون : «ترتيب، تنظيم و ادارة آن» به قانون ارجاع شده بود. قانون ديوان به تاريخ 23 صفر 1329 ﻫ . ق به تصويب رسيده است و با اينكه قانون اساسي مشروطه چهار بار در سالهاي 1304، 1328، 1336 و 1346 مورد بازنگري قرار گرفت، اصول مربوط به ديوان محاسبات بدون تغيير باقي ماند. در 24/10/1312 نيز با تصويب «قانون راجع به ديوان محاسبات» قانون قبلي نسخ شد. در 31/2/1352 هم با تصويب سومين قانون ديوان، قانون قبلي نسخ شد تا اينکه با پيروزي انقلاب، ديوان در اصول 54 و 55 قانون اساسي جاي گرفت. بعد از آن هم از آنجا که مطابق قسمت اخير اصل 54 آمده باست: «سازمان و ادارة امور ديوان در تهران و مراكز استانها به موجب قانون تعيين خواهد شد». قانون ديوان در 11/11/1361 تصويب شد. قانوني که با وجود اصلاحات، همچنان لازم‏الاجرا است و مبناي قانوني اصلي ديوان است. اما درباره مقررات بايد عرض کنم که آيين‏نامه‏ها و دستورالعمل‏هاي متعددي در اجراي قانون ديوان و ساير قوانين مالي تصويب شده است که حسب مورد، به آنها استناد مي‏شود. همچنين بايد يادآوري کنم که دو آيين‏نامه مهم هم در خصوص ديوان تصويب شده است که البته قانون به شمار مي‌رود؛ زيرا به تصويب مجلس رسيده است؛ يکي قانون آيين‏نامه مالي، محاسباتي و معاملاتي ديوان مصوب 1372 و ديگري، قانون آيين‏نامه استخدامي ديوان مصوب 1370.

ارزيابي شما از مقرراتي كه چارچوب وظايف ديوان را مشخص كرده‌اند چيست و چه پيشنهادي براي اصلاح آن ارايه مي‌دهيد؟

 به طور کلي صلاحيت‏هاي ديوان را مي‏توان در دو دسته صلاحيت قضايي و مشورتي جاي داد. اگر اجازه بدهيد در اينجا نيز از کمي قبل‏تر شروع کنيم؛ در خصوص صلاحيت قضايي، فصل پنجم از بند دوم قانون 1329 ديوان با عنوان «در محاكمه محاسبات» و فصل‌هاي اول تا چهارم از بند سوم آن با عنوان «در اصول محاكمات» به رسيدگي قضايي ديوان اختصاص داشت. اين قانون با آنكه از طرفي نخستين تجربه قانونگذار ايراني در باب نهاد نوپاي ديوان بود و از طرف ديگر در دومين دوره مجلس شوراي ملي تصويب شده بود، نسبت به قوانين بعدي ، از جامعيتي غيرقابل انكار برخوردار است، تمامي موارد آيين رسيدگي و به عبارت بهتر دادرسي را در خود جاي داده است به طوري كه مطول‌ترين قانون ديوان محاسبات تا به حال محسوب مي‌شود و از نظر آيين دادرسي نيز بيشترين مواد را به خود اختصاص داده است. امّا مواد مربوط به آيين دادرسي در قانون 1312 كاهش چشمگيري داشت و در قانون كنوني ديوان مصوب 1361 و اصلاحات بعدي آن نيز سير کاهش مواد مربوط به آيين دادرسي ادامه يافت؛ به طوري که هم‏اکنون صرفاً مواد 24 الي 36 يعني جمعاً 12 ماده به چگونگي دادرسي در ديوان محاسبات اختصاص دارد. اين امر با عنايت به اشاره قانونگذار در ماده 30 مبني بر عدم تابعيت هيأت‌هاي مستشاري و محکمه تجديدنظر از تشريفات آيين دادرسي، خلاء آيين دادرسي خاص در رسيدگي‏هاي ديوان را با توجه به نتايج منفي آن از جمله: «عدم تضمين حقوق متهم و امکان تضييع احتمالي حقوق آن، ايجاد محدوديت‌هاي قانوني و عملي در مسير رسيدگي‌هاي دادياران و مستشاران در موارد احضار، بازجويي و...» را بيشتر مي‏نماياند. به نظر مي‌رسد اين کمبود به سادگي و با بهره‏گيري از تجربه ديگر کشورها و از جمله فرانسه قابل رفع است. 

گفتيد به طور کلي صلاحيت‏هاي ديوان را مي‏توان در دو دسته صلاحيت قضايي و مشورتي جاي داد؛ صلاحيت قضايي ديوان چگونه قابل اعمال است؟

 صلاحيت قضايي ديوان محاسبات در ايران به دو بخش دادسرا و دادگاه تقسيم شده است. در بخش دادسرا اهم وظايف دادستان به اين شرح است:

1- اقدام جهت حفظ حقوق بيت‌المال در حدود قوانين و مقررات مالي، شخصاً يا توسط يكي از دادياران (ماده 21). 

2- رسيدگي و تنظيم دادخواست در خصوص عدم تحويل هر نوع سند و مدرك مورد نياز ديوان در موعد مقرر و نيز كسري ابوابجمعي مسئولين و ساير مواردِ در صلاحيت رسيدگي ديوان و ارسال آن به رييس ديوان جهت طرح در هيأت‏هاي مستشاري (تبصره‌هاي 1 و 2 الحاقي مادة 21 مصوب 20/5/1370). 

3- اعلام وقوع يكي از جرايم عمومي در ضمن انجام وظايف ديوان به مراجع قضايي جهت تعقيب (مادة 25 قانون 1361 و تبصرة 2 الحاقي مادة 23 مصوب 1370). 

4- ابلاغ آراي ديوان جهت اجرا به دستگاههاي مربوطه و مراقبت از اجراي آنها و در صورت بلا اجرا ماندن آرا، اطلاع مراتب به مجلس شوراي اسلامي (ماده 26). 

5- حق درخواست تجديدنظر از آراي هيأت‏هاي مستشاري (ماده 28). 

اما در بخش دادگاه، رسيدگي در دو مرحله بدوي و تجديدنظر صورت مي‏پذيرد. در مرحله بدوي هيأت‏هاي مستشاري وفق بندهاي الف تا ي ماده 23 به: «عدم ارايه صورت‌هاي مالي در موعد مقرر به ديوان، تعهد زائد بر اعتبار، عدم رعايت قوانين و مقررات مالي، سوء استفاده و غفلت در حفظ اموال و اسناد دولتي و...» رسيدگي و انشاي رأي مي‌کنند. البته قانون ديوان جهت بازنگري در آراي هيأت‏هاي مستشاري دو مرجع را در نظر گرفته است؛ يكي محكمه صالحه متشكل از يك نفر حاكم شرع به انتخاب رييس قوه قضاييه و دونفر از مستشاران ديوان به عنوان كارشناس به انتخاب رييس ديوان (تبصره 1 ماده 28) و ديگري هيأت تجديدنظر مركب از 3 نفر مستشاران ديوان با تعيين رييس ديوان با صلاحيت صدور آرايي نظير توبيخ كتبي، كسر حقوق، اخراج، انفصال موقت و دايم از خدمات دولتي (تبصره‌هاي 1 و 2 الحاقي ماده 23 مصوب 1370). 

باوجود اينكه مرجع دوم يعني هيأت تجديدنظر در سال 70 و مؤخر از قانون 61 است، اکنون در ديوان تنها همان محكمه تشكيل مي‌شود و خبري از هيأت‏هاي تجديدنظر نيست؛ آراي هيأت‏هاي مستشاري يا محاکم تجديدنظر ديوان طبق رأي وحدت رويه شماره 170 مورخ 20/3/1386 ديوان عدالت اداري كه براي شعب ديوان و ساير مراجع اداري ذي‌ربط لازم‌الاتباع است، قابل تجديدنظر در محكمه تجديدنظر است و آراي اين محكمه وفق استفساريه قانوني تبصره 1 مادة 28 قانون ديوان محاسبات مصوب 23/9/1365 توسط حاكم شرع منتخب رييس قوه قضاييه، صادر مي‌شود، از مصاديق تصميمات و آراي مراجع قضايي مذكور در تبصرة 2 مادة 13 قانون ديوان عدالت اداري مصوب 9/3/85 و غيرقابل اعتراض در اين ديوان دانسته شده است.

 

پي نوشت :

روزنامه حمايت 17/1/1392 

http://hvm.ir/print.asp?id=36767