Persian Arabic English French German Japanese

سایت حقوقی محمد حسنی

 

 

اساسنامه موسسه حقوقی عدل فردوسی

شماره ثبت : 27794

ارائه كليه خدمات حقوقی و به عنوان مشاوره حقوقی و انجام كليه امور وکالت در مراجع قضایی -اداری - مالی - ثبتی - دادگاه‌های خانواده - شهرداریها و کمیسیون های آن به ویژه کمیسیون ماده پنج -دادگاه های عمومي و انقلاب و مراجع مربوط به تعزیرات حکومتی- مراجع مالیاتی و کمیسیون های آن - هیئت هاي تحت پوشش وزارت کار و امور اجتماعی ودیوان عدالت اداری- همچنین ارائه كليه خدمات حقوقی شامل مشاوره وهمچنين انجام كليه امور وکالت از طرف خارجیان در مراجع داخلی مطابق با ضوابط و قوانین موضوعه و موازین حقوقی بین الملل و انجام امور داوری اعم از داخل و بین المللی

 
 
 
 

درصورتی که نیاز به وکیل دارید می توانید به موسسه حقوقی عدل فردوسی مراجعه نمایید. موسسه حقوقی عدل فردوسی با قبول کلیه دعاوی دادگستری از جمله کیفری ، حقوقی ، خانواده ، امور شهرداری ها ، دیوان عدالت اداری ، ثبتی ، ملکی و سایر دعاوی دادگستری درخدمت هموطنان عزیز می باشد.

آدرس : تهران ، خیابان انقلاب اسلامی ، بین میدان فردوسی و لاله زار ، پلاک 630 ، واحد 9 -تلفن تماس تهران: 66342315 

وب سایت موسسه : ferdose.ir

راهکارهاي نظارت بر شوراهاي محلي

 

نظارت حکومت مرکزي بر دولت‌هاي محلي از جمله اصول نظام عدم تمرکز محلي و همچنين از الزامات تشکيل چنين دولت‌هاي (محلي) در ممالک جهان است. 

نظارت مذکور از جهاتي قابل بررسي است: يکي اينکه دولت مرکزي از طريق نظارت‌ها و راهنمايي‌هاي گوناگون، دولت‌هاي محلي را براي بهبود ارائه خدمات عمومي محلي کمک مي‌کند. از جهتي ديگر اين که، حکومت مرکزي با استفاده از قدرت نظارتي خود دولت‌هاي محلي را مقيد به قيود و حدود قوانين مملکتي کرده است و در صورت خروج حکمرانان محلي از چارچوب تعيين شده، صلاحيت قانوني اعطا شده به خود را از دست مي‌دهند. در شماره قبل قسمت اول اين گزارش با موضوع بررسي جايگاه قانوني شوراها منتشر شد و اينک قسمت دوم آن از نظرتان مي گذرد.

 

نظارت بر تصميمات نهادهاي محلي

 يک مدرس دانشگاه در مورد تقسيم وظايف بين دولت‌هاي محلي و حکومت مرکزي توضيح مي‌دهد: اصولا دولت‌هاي محلي، اداره امور محلي را که قاعدتا حکومت مرکزي موظف به انجام آنها بوده، بر عهده دارند. از طرفي ديگر چون منشور عمل حکومت مرکزي قانون اساسي و قوانين عادي بوده، لذا انتظار دارد هنگامي که اداره امور محلي را به نهاد انتخابي محلي واگذار مي‌کند، نهاد مزبور چارچوب قوانين کشور را رعايت کند. بر همين مبنا حکومت هاي مرکزي اقدامات و تصميمات نهادهاي محلي را در چارچوب مذکور رصد و در صورت نياز نظارت خود را بر آن‌ها اعمال مي‌کند. 

دکتر سيد موسي پورموسوي ادامه مي‌دهد: مرجع تطبيق مصوبات دولت‌هاي محلي با معيارهاي مذکور و متعاقبا تشخيص مطابقت يا عدم آن است. آن چه بايد ذکر شود اين است که در تشکيلات دولت‌هاي محلي کشورهاي انگلوساکسون چنين صلاحيتي به دادگاه‌هاي آن ها واگذار شده است.

اين حقوقدان در تطبيق موضوع با نظام حقوقي فرانسه مي‌گويد: در نظام حقوقي فرانسه به خصوص از سال 1982 به بعد با تصويب قوانين جديد نظام عدم تمرکز و همچنين کشورهاي با الگوي دولت محلي فرانسوي، نظام قضايي بتدريج چنين وظيفه‌اي را عهده‌دار شده است. اگر چه در فرانسه دادگاه‌هاي اداري مسوليت نظارت بر نهادهاي محلي را بر عهده دارند، اما بايستي خاطرنشان کرد که دادگاه‌هاي مزبور بدون هرگونه وابستگي به قوه‌مجريه، داراي قضات مستقل و جزيي از نظام قضايي محسوب مي‌شوند.

اين مدرس دانشگاه ادامه مي‌دهد: حال اگر سيري در قانون شوراها بيفکنيم، موارد ناقض اصول فوق‌الذکر به وفور مشاهده مي‌شود.

ماده 83 قانون مورد اشاره تصريح مي‌کند که در صورت مغايرت مصوبات شوراها با قوانين و مقررات کشور مقامات حکومت مرکزي مي‌توانند نسبت به اين مغايرت اعلام تخلف کنند. رعايت قوانين کشور (اساسي و عادي) توسط شوراها معياري است بديهي ، اما وقتي قانونگذار لفظ مقررات را به معيارهاي مطابقت مصوبات شوراها اضافه مي‌کند، آن چه به ذهن متبادر مي‌شود آن است که جايگاه شوراها را در سطح ادارات قوه‌مجريه که ملزم به رعايت مقررات دولتي هستند تنزل داده، زيرا عموما برداشت از لفظ مقررات مصوبات قوه‌مجريه است. بنابراين وجود چنين ساز و کاري يعني لزوم پيروي اقدامات شوراهاي محلي از مصوبات قوه‌مجريه علي‌الاصول در تضاد با شان تاسيس دولت‌هاي محلي و واگذاري اداره امور محلي به آن‌ها بوده و ضرورت تاسيس نهادهاي محلي را فاقد وجاهت مي‌کند و در واقع وجود چنين نظارتي بازگشت به نظام اداري عدم تراکم و اجراي امور محلي وفق دستورالعمل‌هاي اصداري از مرکز است. 

پورموسوي ادامه مي‌دهد: نکته بعد مباحث مربوط به ماده

82 قانون شوراها به عنوان يکي از کليدي‌ترين مباحث در خصوص شان نهادهاي محلي در ايران است. بر اساس ماده مذکور در نظام نهادهاي محلي ايران مرجع تطبيق و تشخيص تخلف از وظايف قانوني شوراهاي محلي، هياتي است با ترکيبي که اکثريت آن را مقامات حکومت مرکزي تشکيل مي‌دهند. اصولا چنين هياتي ماهيتي غير قضايي دارد، درحالي که وظيفه آن امري است که ماهيتا قضايي و حقوقي است. هيات رسيدگي به تخلفات شوراها با سطوح سه‌گانه خود اصولا نمي‌تواند نگاهي غير سياسي به مسئوليت خود داشته باشد و بر همين اساس نيز نمي‌تواند بي‌طرفي خود را در مسايل مطروح رعايت و قاعدتا منافع حکومت مرکزي را بر منافع شوراهاي محلي ترجيح مي‌دهد. اين مدرس دانشگاه به تبصره يک ماده 83 قانون شوراها اشاره مي‌کند و مي‌گويد: مقرره مذکور بيان مي‌دارد که براي رسيدگي به شکايات از مصوبات شوراهاي محلي علاوه بر هيات‌هاي مذکور، محاکم صلاحيت دار ديگري، صلاحيت رسيدگي به شکايات فوق الذکر را دارند و اين بدان معناست که حتي مصوباتي که در هيات‌هاي مذکور به هر دليل رد نشده‌اند، احتمال رد شدن آن‌ها در محاکم صلاحيت دار ديگر وجود دارد. مقرره مذکور ناشي از بي‌اعتمادي قانونگذار به نهادهاي محلي است که با وجود هيات‌هاي مزبور جهت رسيدگي به تخلفات و انحرافات آن‌ها، مرحله ديگري جهت تجديدنظر مضاعف در چنين مصوباتي قايل شده است. در راستاي همين ماده قانوني بوده که ديوان عدالت اداري خود را صالح به رسيدگي به بعضي از مصوبات شوراهاي محلي دانسته و گاه آن‌ها را ابطال مي‌کند، اما متذکر مي‌شود اين امر دور از جايگاه قانوني ديوان عدالت اداري مبني بر رسيدگي به تظلمات و شکايات مردم از ادارات و موسسات دولتي جهت احقاق حق آنهاست، زيرا با فرض مذکور شوراهاي محلي هم‌سطح و هم‌شان ادارات و موسسات دولتي انگاشته شده‌اند و درواقع اين نگرش دور از فلسفه تاسيس چنين نهادهاي محلي است. موارد مذکور از جمله مشکلات قانوني ساختار نظام شورايي ايران در مبحث نظارت بر مصوبات آن‌هاست.

 

نظارت بر اعضاي نهادهاي محلي 

يک کارشناس حقوق عمومي به چگونگي نظارت بر اعضاي نهادهاي محلي اشاره مي‌کند و مي‌گويد: اصولا حکومت مرکزي علاوه بر اين که بر تصميمات و اقدامات دولت‌هاي محلي نظارت دارد به صورت مجزا نيز بر اعضاي اين نهادها، چه اعضاي انتخابي و چه اعضاي غير انتخابي نظارت دارد. هادي امين‌زاده خاطرنشان مي‌کند: موضوع اين نوع نظارت نيز به صورت کلي رعايت چارچوب قوانين کشوري (اساسي و عادي) راجع به جايگاه، وظايف و اختيارات نهادهاي محلي، توسط اعضاي آن‌هاست. اعضاي دولت‌هاي محلي جهت حفظ شخصيت و جايگاه قانوني اين نهاد، رعايت حقوق حکومت مرکزي و همچنين رعايت حقوق شهروندان منطقه جغرافيايي تحت مديريت خود، بايستي در چارچوب اختيارات و وظايف مصرح در قوانين عمل نموده، اما از طرفي ديگر چون مديريت دولت‌هاي محلي به صورت انتخابي تعيين مي‌شوند، ساز و کاري مخصوص جهت اين نوع نظارت در اکثر کشورها و در راستاي حفظ شان انتخابي آن‌ها منظور مي‌شود. از جمله اين که محاکم قضايي محلي وظيفه رسيدگي به اعلام تخلف از وظايف قانوني اين اعضا را بر عهده داشته که در صورت صدور حکم تخلف، اجراي مجازات مربوط به آن حکم را همان سطح دولت يا شوراي محلي و يا سطح بالاتر بر عهده دارد. اين ساز و کار جهت حفظ جايگاه و مقام انتخابي نهادهاي مذکور است. حال اين گونه نظارت در قانون شوراهاي محلي ايران بررسي مي‌شود. 

اين کارشناس حقوقي همچنين خاطرنشان مي‌کند: در ماده 85 قانون شوراها از جمله مصاديق موضوع اين نظارت قصور يا تقصير در انجام وظايف قانوني و عمل خلاف شأن اعضا بيان شده و وجود اصطلاحات ابهام برانگيز و داراي معاني موسع در نظارت بر نهادهاي محلي از جنبه تدوين قوانين قابل پذيرش نبوده، زيرا که مقامات دولتي تحت عناوين مذکور مي‌توانند در جهت محدوديت بر اعضاي نهادهاي محلي از اختيارات خود سوء‌استفاده کرده و عرصه را بر فعاليت قانوني آن‌ها تنگ کنند. مفاهيم قصور، تقصير و به خصوص عمل خلاف شأن اعضاي شورا ابهام برانگيز و حيطه نظارت بر اعضاي شوراهاي محلي را بسيار توسعه مي‌دهد. 

وي مورد بعدي را مقرره مندرج در تبصره 1 همان ماده (ماده 85) بيان مي‌کند که اشاره دارد به اين که مسئوليت اين نوع نظارت (هم تشخيص تخلف و هم صدور حکم مربوطه) را هيات رسيدگي به تخلفات شوراهاي محلي مندرج در ماده 82 يعني همان هياتي که مقامات حکومت مرکزي اکثريت اعضاي آن را تشکيل داده، بر عهده دارد. به عبارتي قانونگذار علاوه بر اين که مسئوليت نظارت بر مقامات منتخب محلي را به مقامات حکومت مرکزي واگذار کرده است، صلاحيت تشخيص احراز يا عدم احراز تخلف و حکم مربوط به آن را نيز به مقامات غير انتخابي مزبور سپرده است، بدين معنا که هيات مزبور هم در جايگاه شاکي نشسته و هم بر منصب قضاوت تکيه کرده است.امين‌زاده بر اين عقيده است که مسلما بر اساس چنين مواد قانوني حکومت مرکزي خود را واجد اين صلاحيت مي‌داند که هر زمان احساس کرد اعضاي شوراهاي محلي در چارچوب سياست‌هاي رسمي و غير رسمي آن مقامات عمل نکرده، به راحتي بتواند آن اعضا را مطابق مقررات فوق‌الذکر مجازات کند. از طرفي ديگر اعطاي اين صلاحيت به مقامات حکومت مرکزي، امنيت خاطر اعضاي شوراهاي محلي جهت فعاليت‌هاي قانوني و اداره امور محلي را متزلزل کرده و آن‌ها را واداشته که بيشتر در راستاي سياست‌هاي حکومت مرکزي عمل کنند. اين کارشناس حقوق عمومي موضوع بعدي را مقرره موجود در تبصره 2 ماده 85 مکرر قانون شوراها معرفي مي‌کند که وفق آن رسيدگي به تخلفات شهرداران از وظايف قانوني خود توسط هيات‌هاي رسيدگي به تخلفات اداري کارکنان وزارت کشور انجام مي‌پذيرد. آن چه از اين مقرره متبادر به ذهن مي‌شود، اين فرض قانونگذار بوده که شهرداران را جزو ماموران و کارمندان حکومت مرکزي محسوب کرده، لذا رسيدگي به تخلفات آن‌ها نيز در حيطه صلاحيت مقامات حکومت مرکزي است. از طرفي ديگر بر اساس قانون شوراها، شهردار منتخب شوراي شهر و در برابر چنين نهادي مسئول است که همين مطلب باعث نوعي تضاد در قانون شوراها شده است. از آن جا که شوراهاي شهر در چارچوب مقررات مصوب خود و قوانين ذي مدخل از شهرداري و شهردار مسئوليت‌پذيري خواسته اما حکومت مرکزي در راستاي سياست‌ها و برنامه‌ريزي‌ها و دستورالعمل‌هاي خود از شهردار مسئوليت‌پذيري مي‌خواهد و اين به نوبه خود باعث نوعي مسئوليت دوگانه و دو سنخي براي شهرداران مي‌شود. طبيعتا چنين موضوعي يک اصطکاک مسئوليتي و به دنبال آن مخدوش شدن استقلال نهادهاي محلي، تنش در روابط حکومت مرکزي و محلي و همچنين عدم اجراي مطلوب خدمات و امور عمومي محلي را به دنبال دارد.

اما از اين جنبه که نهاد شهرداري و شهردار به نمايندگي از حاکميت مرکزي امور و خدمات عمومي محلي را انجام مي­دهند و در اين راستا حکومت مرکزي منابع مالي و غير مالي لازم را براي انجام امور مذکور در اختيار نهاد شهرداري قرار مي‌دهد، مي‌توان يک مسئوليت قانوني را براي شهردار در برابر قدرت مرکزي، البته با ساز و کار مشخص و خارج از سيطره دولت متصور شد.

نظارت بر کليت شوراهاي محلي 

وي همچنين در مورد نظارت بر کليت شوراهاي محلي مي‌گويد: حکومت‌هاي مرکزي جهت حفظ جايگاه خود و دولت‌هاي محلي علاوه بر نظارت بر مصوبات نهادهاي محلي، نوعي ديگر از نظارت را در صورت انحراف از وظايف قانوني اعمال مي‌دارد. 

هادي امين‌زاده خاطرنشان مي‌کند: اين نظارت شديدترين نوع نظارت بر چنين نهادهايي بوده و قاعدتا بسيار اندک و در صورت ضرورت از آن استفاده مي‌شود، زيرا در صورت تشخيص انحراف، حکومت مرکزي حق دارد اين گونه دولت‌هاي محلي منحرف از وظايف قانوني را منحل کند. همچنين بايستي متذکر شد که همانند نظارت قبلي (تطبيق و تشخيص رعايت قوانين) تشخيص انحراف از وظايف قانوني نيز امري قضايي و در حيطه صلاحيت‌هاي نظام قضايي است. بر همين اساس در اکثر ممالک دنيا تشخيص اين امر را بر عهده محاکم قضايي گذاشته، اما در مورد حکم انحلال در کشورهاي مختلف راهکارهاي متفاوتي ارائه شده است، ولي آن چه مشترک بوده اين است که چنين اختياري را به قوه مجريه نسپرده‌اند و اختيار مزبور را به نهادهاي انتخابي از جمله مجلس ملي يا دولت‌هاي محلي مافوق سپرده‌اند. وي خاطرنشان مي‌کند: در ماده 84 قانون شوراها معيار انحراف نهادهاي محلي، تخطي از وظايف قانوني يا عدم رعايت مصالح عمومي کشور عنوان شده است. البته مورد ديگر يعني حيف و ميل و تصرف غير مجاز در اموال نيز مشمول تخطي از وظايف قانوني است. اصطلاح مصالح عمومي به لحاظ لفظي و معنايي گسترده و بسته به نظام‌هاي سياسي نيز گسترده‌تر است. در دولت‌هاي قانونمند در مجموع سعي بر اين شده اصطلاحاتي اين چنيني را که احتمال توسعه معنايي آن زياد و ابهام برانگيز هستند، در چارچوب مواد قانوني مصرح و تفسير ناپذير شفاف کرده تا از سوء استفاده‌هاي احتمالي حکومت عليه حقوق شهروندان جلوگيري به عمل آيد.اين کارشناس حقوقي در پايان اضافه مي‌کند: موضوع ديگر در اين نظارت مرجع تشخيص انحراف و مرجع انحلال شوراهاي محلي در ايران است. با توجه به منطوق ماده 84 قانون شوراها هر دوي اين موارد يعني تشخيص انحراف و انحلال، به عهده هيات‌هاي رسيدگي به تخلفات و انحرافات شوراهاي محلي گذاشته شده است. يعني هياتي با ترکيبي که اکثريت اعضاي آن را مقامات حکومت مرکزي تشکيل و ماهيتا سياسي هستند نه قضايي، امر بسيار حساس انحلال شوراهاي محلي را بر عهده دارند. وانگهي در وضعيت حقوقي موجود (مبحث نظارت بر شوراها) مقامات حکومت مرکزي هم در مسند شاکي يعني اعلام تخلف و تخطي شوراهاي محلي از وظايف قانوني و هم در مسند قضاوت يعني رياست هيات هاي رسيدگي به تخلفات شوراها اعمال صلاحيت و اقتدار مي‌کنند که اگر اين مواد قانوني را با اصول حقوقي تطبيق دهيم، اين نقصان نمايان مي‌شود. در قانون شوراهاي محلي ايران در ماده 88 اشاره شده که در صورت انحلال شوراهاي شهر و شوراي شهر تهران تا تشکيل مجدد آن ها به ترتيب استاندار و وزير کشور جانشين آن‌ها مي‌شوند که اين به وضوح سيطره و اقتدار طلبي مقامات حکومت مرکزي را جهت نفوذ بر شوراهاي محلي نشان مي‌دهد. با توجه به آن چه گفته شد مي‌توان گفت: نظارت بر کليت شوراهاي محلي نظارت بر اعضاي نهادهاي محلي و نظارت بر تصميمات نهادهاي محلي راهکارهايي هستند که از طريق آن نظارت بر دولت‌هاي محلي امکان پذير مي‌شود

--------------------------------------------------------------------------------

پي نوشت :

روزنامه حمايت 20/9/1391 

http://www.hvm.ir/print.asp?id=35803