Persian Arabic English French German Japanese

سایت حقوقی محمد حسنی

 

 

اساسنامه موسسه حقوقی عدل فردوسی

شماره ثبت : 27794

ارائه كليه خدمات حقوقی و به عنوان مشاوره حقوقی و انجام كليه امور وکالت در مراجع قضایی -اداری - مالی - ثبتی - دادگاه‌های خانواده - شهرداریها و کمیسیون های آن به ویژه کمیسیون ماده پنج -دادگاه های عمومي و انقلاب و مراجع مربوط به تعزیرات حکومتی- مراجع مالیاتی و کمیسیون های آن - هیئت هاي تحت پوشش وزارت کار و امور اجتماعی ودیوان عدالت اداری- همچنین ارائه كليه خدمات حقوقی شامل مشاوره وهمچنين انجام كليه امور وکالت از طرف خارجیان در مراجع داخلی مطابق با ضوابط و قوانین موضوعه و موازین حقوقی بین الملل و انجام امور داوری اعم از داخل و بین المللی

 
 
 
 

درصورتی که نیاز به وکیل دارید می توانید به موسسه حقوقی عدل فردوسی مراجعه نمایید. موسسه حقوقی عدل فردوسی با قبول کلیه دعاوی دادگستری از جمله کیفری ، حقوقی ، خانواده ، امور شهرداری ها ، دیوان عدالت اداری ، ثبتی ، ملکی و سایر دعاوی دادگستری درخدمت هموطنان عزیز می باشد.

آدرس : تهران ، خیابان انقلاب اسلامی ، بین میدان فردوسی و لاله زار ، پلاک 630 ، واحد 9 -تلفن تماس تهران: 66342315 

وب سایت موسسه : ferdose.ir

شوراهاي محلي تجلي حقوق شهروندي

 

 

با نگاهي به نظام حقوقي و سياسي جمهوري اسلامي ايران مبتني بر قانون اساسي و ساير قوانين موضوعه آشکار مي‌شود که اين نظام مبتني بر سيستم عدم تمرکز است و به عبارتي شوراها در نظام حقوقي- سياسي ايران، همان نهادهاي انتخابي محلي در چارچوب تئوري عدم تمرکز محلي تلقي مي‌شوند.

 فارغ از ديدگاه قوي و محکم اصول کلي و پايه‌اي قانون اساسي (اصول 6 و 7) دال بر رکن بودن شوراها در اداره امور محلي، قانون مزبور، سيستمي ابهام برانگيز را در چارچوب عدم تمرکز محلي و بر اساس ديدگاهي حداقلي از تمرکز‌زدايي تحت عنوان شوراها در خود جاي داده است. در بخش اول گزارش پيش‌رو در گفت‌وگو با حقوقدانان به بررسي اين موضوع مي‌پردازيم.

راهکارهاي حقوقي موجود در قانون اساسي به عنوان ميثاق ملي و البته (قابل بازنگري) در راستاي ايجاد نظام حقوقي- سياسي غيرمتمرکز در چارچوب دولت‌هاي محلي، قابل شناسايي هستند. عدم تدوين اصول اجرايي متناسب، ابهام ساختاري و صلاحيتي موجود در قانون اساسي به عنوان يک منظومه پيوسته و چالش‌هاي فصل هفتم قانون اساسي (اصول مربوط به شوراها) در اين خصوص قابل بررسي هستند.

 

عدم تدوين اصول اجرايي متناسب 

يک مدرس دانشگاه با اشاره به اينکه اصول اجرايي متناسب، متون پايه‌اي و فرا دستوري تشکيل شوراهاي محلي و ايجاد سيستم نهادهاي محلي در قالب نظام عدم تمرکز در ساختار حقوق اساسي جمهوري اسلامي هستند و به نحوي مبناي نظام عدم تمرکز در ايران، وفق اصول دمکراتيک و مشارکت آگاهانه مردم است، مي‌گويد: از دريچه اصل هفتم، قانون اساسي شوراها را از ارکان تصميم‌گيري و اداره کشور دانسته و شوراهاي محلي را نيز به عنوان مصاديق مديريت شورايي در ساختار حقوق اساسي کشور ذکر کرده است.

دکتر سيد موسي پورموسوي در گفت و گو «حمايت» خاطرنشان مي‌کند: محتواي اين اصول به قدري قوي و مستحکم هستند که ساختار حقوقي- سياسي برخاسته از قانون اساسي بدون آن ناقص و غير قابل اجرا انگاشته مي‌شود. اما اين اصول در فصل مربوط به کليات قانون اساسي آمده است، بايستي متذکر شد که اصول کلي قانون اساسي به وسيله اصول جزيي‌تر قابليت اجرايي داشته و بدون آن‌ها فقط در سطح کلي و به عنوان متن قانوني بلا اجرا باقي 

خواهد ماند. 

اين حقوقدان متذکر مي‌شود: اما نقصان اساسي در عدم تحقق نهادهاي محلي، در مفاد فصل هفتم قانون اساسي به عنوان اصول اجرايي اين دو اصل پايه‌اي متبلور است. جايي که قانونگذار در تعيين جايگاه اين نهاد در ساخت قدرت و نظام حقوقي، تبيين وظايف و اختيارات شفاف و غير مبهم و نيز نحوه عملکرد آن، به عنوان رکني از ارکان نظام سياسي-حقوقي کشور، همپاي ساير ارکان از جمله رياست جمهوري و مجلس شوراي اسلامي‌کم توجهي وافري بدان داشته و حال آن که مقنن در مورد ارکان‌هاي مزبور به طور مفصل درخصوص جايگاه، اختيارات و وظايف آن ها قانونگذاري کرده است. اما با کمال تاسف بايستي اذعان کرد که فصل فوق‌الذکر يک سير قهقرايي و بازگشت به عقب را نسبت به آن اصول کلي داشته و ترکيبي ابهام برانگيز و مغشوش از نظام شورايي ارائه کرده است.

 

ابهام ساختاري

 اين مدرس دانشگاه در ادامه به ابهام ساختاري اشاره مي‌کند و مي‌گويد: با نگاهي عميق به اصول مربوط به شوراهاي محلي در قانون اساسي متوجه خلاء و کمبودي بزرگ در باب جايگاه شوراها در ساختار حقوقي- اداري کشور خواهيم شد. با دقت در اصول مذکور هيچ گاه جايگاهي که اصول فرا دستوري سابق‌الذکر با رکن انگاشتن شوراها آن‌را همپاي نهاد تصميم‌گيري همچون مجلس دانسته بود و همچنين شوراهايي که بر اساس مذاکرات خبرگان قانون اساسي مقرر شده بود اداره و مديريت شهرها، روستاها و ساير تقسيمات جغرافيايي را عهده‌دار باشند، مشاهده نمي‌شود. در نظام اداري کشور علاوه بر اين که جايگاه مستحکمي براي شوراها لحاظ نشده، همچنين روابط اين نهادهاي محلي با نهادهاي حکومت مرکزي در محل مشخص نشده و مبهم باقي مانده است. 

پورموسوي اضافه مي‌کند: اطلاق اين ابهام و نقصان به اصول

 ذي ربط قانون اساسي بدان جهت است که قانون مزبور به صلاحيت ذاتي شوراها يعني وضع مقررات محلي و حاکم بودن اين مقررات بر سيستم اداري محل اشاره‌اي نکرده است، زيرا تنها در صورت اعطاي آن صلاحيت‌هاست که جايگاه شوراها به عنوان رکن مديريتي منطقه جغرافيايي مربوطه محرز شده و نهادهاي دولتي مستقر در محل خود را ملزم به تبعيت و اجراي مصوبات و مقررات آن ها مي‌دانند. حال اگر در کنار اصول فصل هفتم، سياق کلي بعضي ديگر از اصول قانون اساسي از جمله اصول 71 و 85 را قرار داده، غير رکن بودن شوراها بيشتر مشخص مي‌شود.

اين حقوقدان با اشاره به اصول مرتبط در قانوني اساسي مي‌گويد: اصل 71 مقرر مي‌دارد که مجلس صلاحيت عام قانون‌گذاري در حدود مقرر در قانون اساسي را داشته که اين مطلب عملا به معناي صلاحيت قانونگذاري مجلس در تمام امور ملي و محلي است. اصل 85 نيز اشعار مي‌دارد که، سمت نمايندگي قائم به شخص بوده و مجلس از تفويض اختيار قانون­گذاري جز در موارد مصرح در همان اصل منع شده و اين بدان معناست که علاوه بر اين که در قانون اساسي به صلاحيت ذاتي شوراها مبني بر وضع مقررات محلي اشاره‌اي نشده، همچنين مجلس حق واگذاري اختيار قانونگذاري محلي به شوراهاي محلي را جهت قرار گرفتن شوراها در جايگاه واقعي و مطابقت اختيارات آن‌ها با شان تاسيسي‌شان ندارد. 

 

ابهام صلاحيتي

 يک کارشناس حقوق عمومي نيز در گفت و گو با «حمايت» به مقوله ابهام صلاحيتي مي‌پردازد و مي‌گويد: در اين رابطه مبناي بحث، اصل 100 قانون اساسي است. در واقع بايد گفت اصل 100 قانون اساسي که هدف از تشکيل شوراها را نظارت بر اداره امور محلي بيان کرده است، يکي از بنيادي‌ترين اصول در بيان هدف تاسيس شوراهاي محلي در ساختار حقوقي کشورمان است. در مذاکرات خبرگان قانون اساسي بحث‌هاي زيادي بر سر اين موضوع و به طبع آن هدف از تشکيل شوراها مطرح شد و عليرغم انجام مباحث مفصل همچنان ابهامات مطروحه حل و فصل نگشته و تفکري که قائل به محدوديت اختيارات شوراها بود بر ساير تفکرات غلبه کرد و صلاحيت‌هاي حداقلي و ابهام‌آميز يعني صلاحيت نظارتي و خارج از شان ذاتي را براي شوراها بنا نهاد. 

هادي امين زاده ادامه مي‌دهد: بايد متذکر شد با وجود ساز و کارهاي نظارتي موجود در ساختار حقوقي- اداري کشور مانند نظارت‌هاي درون‌سازماني و همچنين نظارت‌هاي برون سازماني مثل، نظارت قانوني سازمان بازرسي کل کشور، نظارت قضايي ديوان عدالت اداري و نظارت مالي ديوان محاسبات کشور بر تمامي سازمان‌ها و موسسات اداري، قائل شدن شان نظارتي موجود در اصل 100 براي شوراها به عنوان هدف اصلي تشکيل اين نهادهاي محلي علاوه بر اين که اعراضي بر صلاحيت ذاتي شوراها يعني قانون گذاري محلي بوده، امري مهمل و ابهام برانگيز است.

وي مي افزايد: بنابراين تشکيل شوراها با چنين اقتداري آن هم با صرف هزينه‌هاي سنگين، تنها اضافه کردن نهادي نظارتي به نهادهاي متعدد موجود و يک موازي‌کاري است. همچنين بايد گفت که وجود چنين شاني براي شوراها بدون آن که در راستاي اصول 6 و 7 قانون اساسي مبني بر رکن بودن شوراها در تصميم‌گيري‌هاي محلي و نهادي برآمده از آراي مردم جهت اداره امور باشد، بيشتر در راستاي مفاد اصل 8 (مشهور به اصل امر به معروف و نهي از منکر) بوده که بر اساس آن همه مردم وظيفه نظارتي در برابر دولت دارند و با سرايت روح اصل مذکور به اصل 100، اين وظيفه چارچوبي حقوقي در قالب تشکيل شوراها جهت نظارت مردم بر ارکان محلي دولت مرکزي به خود گرفته است. 

امين زاده خاطر نشان مي کند: که مجلس در دو دوره قانونگذاري تا سال 1381، در پناه عدم مخالفت شوراي نگهبان وظايف و اختياراتي را که جنبه تصويبي داشت، مانند انتخاب شهردار و دهيار، تصويب بودجه شهرداري، تصويب اساسنامه شرکت‌ها و موسسات وابسته به شهرداري‌ها، تصويب معاملات شهرداري‌ها و نظارت بر آن ها و... را داخل در صلاحيت شوراهاي اسلامي کرده است.

وي ادامه مي‌دهد: اما از سال 1381 به بعد و با رويکرد جديد شوراي نگهبان مبني بر شان نظارتي داشتن شوراهاي محلي، مرجع مزبور با اصلاح مواد مربوط به قانون شوراها و وارد کردن موارد جديد به صلاحيت مقررات‌گذاري شوراها مخالفت کرده است.

اين کارشناس حقوقي مي افزايد: شوراي نگهبان در دو اظهارنظر جداگانه اين مخالفت خود را بيان کرده است: ابتدا در اظهارنظر مورخ 15/8/1381 در بند­هاي 10 و 12 و سپس در اظهارنظر مورخه 14/4/1382 استدلال خود را مبني بر اين که واژه نظارت مفهوم (تصويب، نصب و انتخاب) را در بر نداشته و آن موارد زايد بر وظيفه نظارتي شوراها بوده، مخالفت خود را اعلام کرده است.

وي مبهم‌ترين بخش را جايي مي‌داند که اولا در باب وظيفه اصلي شوراهاي محلي (نظارت بر اداره امور محلي) هيچ چارچوب حقوقي جهت اجراي آن در قوانين عادي پيش‌بيني نشده است و ثانيا اين که در راستاي اين اختيار هيچ ضمانت اجرايي در قوانين وضع نشده است.امين‌زاده همچنين اشاره‌اي به يکي از اصول قانون اساسي (اصل 12) در باب صلاحيت شوراهاي محلي مي‌کند که به اعتقاد وي کمتر مورد توجه و تحليل پژوهشگران قرار گرفته است. 

اين کارشناس حقوق عمومي مي‌گويد: اصل دوازدهم اختيار مقرره‌گذاري براي شوراهاي محلي را در چارچوب مقررات شرعي بيان مي‌دارد. اختيار موجود در اصل مزبور از طرفي ابهام صلاحيتي دارد و از جهتي ديگر صلاحيت تصميم‌گيري براي شوراهاي محلي را به رسميت مي‌شناسد، بدين نحو که با وجود اين که اصل مزبور صلاحيت مقررات‌گذاري محلي در يک چارچوب شرعي با شرايط مذکور در اصل مزبور را به شوراهاي محلي واگذار کرده است، اما بايستي اذعان داشت که اصولاً مديريت امور محلي و اداره خدمات عمومي‌ تداخلي با مقررات شرعي پيدا نمي‌کنند تا اداره امور محلي در چارچوب مقررات مذکور موضوعيت پيدا کند و از طرفي ديگر اگر از چارچوب شرعي فوق‌الذکر چشم پوشي کنيم با مشاهده صلاحيت مقررات‌گذاري شوراهاي محلي در اصل مزبور، تضادي در صلاحيت شوراهاي مذکور نسبت به شان نظارتي موجود در اصل يکصدم قانون اساسي براي شوراها ملاحظه مي‌‌شود که اين به نوبه خود ابهام و تفاسير متضاد و همچنين نگاهي مبتني بر بي‌اعتمادي به نهادهاي منتخب محلي در برابر اعتماد به مقامات انتصابي حکومت مرکزي در محل را به دنبال دارد.

 

بررسي چالش‌هاي موجود در فصل هفتم قانون اساسي

 اين کارشناس حقوق عمومي تاکيد مي‌کند: اصول فصل هفتم قانون اساسي درباره شوراها در رابطه با اختيارات شوراها قابل تامل است.

امين‌زاده در بررسي اين موضوع مي‌گويد: به عنوان مثال با توجه به اصل 102 قانون اساسي، شوراي عالي استان‌ها، عالي‌ترين نهاد در نظام شورايي قانون اساسي است که با نظام انتخاب سه درجه‌اي اعضاي آن انتخاب و از آن جا که اعضايش به صورت غير مستقيم منتخب تمام مناطق جغرافيايي کشور هستند، و مي‌توان آن را نهادي هم ‌عرض مجلس شوراي اسلامي دانست. اين هم‌ عرض بودن، لوازمي از جمله صلاحيت وضع قوانين و مقررات در محدوده مشخص را به دنبال داشته، اما مي‌بينيم که در اين اصل هرگونه ابتکار و طرح شوراي عالي استان‌ها براي اين که جنبه قانوني و الزام‌آور بگيرد، بايستي به مجلس عرضه و در آن جا مورد بررسي قرار گيرد. 

وي تصريح مي کند: در امور ملي ضرورت داشت که بدين صورت عمل شود، يعني اگر در امور مزبور (ملي) شوراي عالي استان‌ها پيشنهاداتي براي ارائه داشت، مي‌بايست در قالب طرح يا لايحه به مجلس عرضه مي‌کرد، اما در مقررات‌گذاري براي امور محلي هماهنگ کشوري لازم مي‌بود در قانون اساسي صلاحيت وضع آن به شوراي عالي استان‌ها اعطا مي‌شد و تنزل اين صلاحيت در حد ارائه طرح يا لايحه در تمام امور و خصوصا دخالت دولت در پيشنهادات مزبور در صورت ارائه لايحه، جاي تامل دارد. 

وي همچنين اصل 106 قانون اساسي را يکي از حساس‌ترين مباحث مربوط به نهادهاي محلي، يعني بحث انحلال شوراهاي محلي در صورت تخطي از وظايف قانوني را در چارچوب نظارت قيمومتي مطرح مي‌کند. 

علي‌الاصول نهادهاي غيرمتمرکز محلي بايستي در چارچوب اصولي که براي آن‌ها در قوانين اساسي و عادي تعريف شده است، حرکت نمايند، در غير اين صورت و خروج از حدود مقرر، عمل مزبور از جانب حکومت مرکزي به عنوان انحراف از اختيارات و وظايف تلقي شده و مجموعه اعضاي آن نهاد را غير صالح براي اداره امور محلي تشخيص مي‌دهد که با وقوع چنين امري (انحلال نهادهاي محلي) حکومت‌هاي مرکزي جهت واگذاري تصدي امور محلي به افراد ذيصلاح در اسرع وقت اقدام به برگزاري انتخابات عمومي مي‌کند و اينجاست که بحث مرجع تشخيص انحراف و انحلال نهاد محلي نمايان مي‌شود. 

بحث مزبور به حدي مهم بوده که شدت وضعف عدم تمرکز در کشورها را با ميزان ماهيت چنين مرجعي مي‌سنجند، يعني هر چه مرجع انحلال به لحاظ ساختاري ترکيب حکومتي بيشتري داشته باشد، شدت عدم تمرکز کمتر است و بالعکس. حال ملاحظه مي‌شود، اين موضوع به قانون عادي موکول شده و به عبارتي بسته به دوره‌هاي قانون‌گذاري، ميزان عدم تمرکز در ساختار حقوقي جمهوري اسلامي ‌تغييرپذير است و ثباتي که بايستي در نظام حقوقي باشد، وجود ندارد. 

خلاء مذکور در هنگام تدوين قانون اساسي نيز بسيار جاي سوال بود، اما نهايتا و با وجود ابهامات مورد اشاره به شکل کنوني تصويب شد. اما در مذاکرات مربوطه حداقل اجماعي مبني بر اين که مرجع مذکور غير از مجموعه وزارت کشور باشد، وجود داشت. لازم به ذکر است بايسته بود محتواي اصول 6 و 7 موارد مهم و سرنوشت‌ساز اين ارکان تصميم‌گيري (شوراها) را همچون ساير رکن‌هاي نظام سياسي جمهوري اسلامي، مشخص و روشن مي‌ساخت، تا سيستم عدم‌تمرکز ايران از نقصان کمتري برخوردار بود و شوراهاي محلي بدين صورت با انواع بي‌مهري‌ها روبرو نمي‌شدند.

با توجه به آن چه کارشناسان در گفت‌وگو با "حمايت" مورد تاکيد قرار دادند، اگرچه توجه قانون اساسي کشورمان به مقوله شوراها از اهميت زيادي برخوردار است، اما براي تشکيل دولت‌هاي محلي کارآمد با توجه به اين که سياست‌هاي اصل 44 قانون اساسي راهکار تمرکززدايي را در پيش گرفته، مي‌توان با دادن اختيار بيشتر به مديريت محلي در کارآمدتر شدن دولت، نقش بزرگي ايفا کرد.

--------------------------------------------------------------------------------

پي نوشت :

روزنامه حمايت 19/9/1391 

 

http://www.hvm.ir/print.asp?id=35802